II OSK 1250/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2174/21 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy – Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy Wola m. st. Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2021 r., znak DON.7101.345.2021.MB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2174/21 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2021 r. znak DON.7101.345.2021.MB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB") postanowieniem z dnia 6 lipca 2021 r., na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po zapoznaniu się z wnioskiem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (działającego w imieniu miasta stołecznego Warszawy) o stwierdzenie nieważności "decyzji" Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] Wydział Architektury z dnia 25 stycznia 1985 r., znak: UA-AN/8381/159/85 o pozwoleniu na użytkowanie rozbudowanej części warsztatu - elektromechanika sprzętu medycznego i laboratoryjnego przy ul. [...] w W. dokonanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 10 marca 1984 r. (WA-AW/AN/8381/354/84) - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa z dnia 25 stycznia 1985 r., znak UA-AN/8381/159/85. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest pismo Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] Wydział Architektury z dnia 25 stycznia 1985 r. znak: UA-AN/8381/159/85 wydane na podstawie § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., poz. 48) zawiadamiające J.K. o przyjęciu do wiadomości przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części warsztatu - elektromechanika sprzętu medycznego i laboratoryjnego przy ul. [...] w W., dokonanej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 10 marca 1984 r. (WA-AW/AN/8381/354/84) z terminem użytkowania do końca 1986 r. Zgodnie z § 54 tego rozporządzenia budujący był obowiązany w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ, załączając wymagane przepisami dziennik budowy oraz protokoły badan i sprawdzeń. Przepisy rozporządzenia nie przewidywały uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budowy, rozbudowy czy nadbudowy obiektu (jedynie § 59 dotyczący zmiany sposobu użytkowania wymagał uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego). Wobec powyższego pismo z dnia 18 kwietnia1989 r. nie stanowi decyzji. W ocenie MWINB pismo z dnia 25 stycznia 1985 r. nie stanowi decyzji, bowiem nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. Poza oznaczeniem organu wydającego, daty wydania, oznaczenia strony i podpisu, nie zawiera wskazania podstawy prawnej, rozstrzygnięcia i uzasadnienia oraz pouczenia o prawie do odwołania. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie to dwa istotne elementy składowe decyzji. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem albo nałożonym na nią obowiązkiem. Brak rozstrzygnięcia pozbawia dane pismo charakteru decyzji (postanowienia). Bez osnowy nie ma decyzji (postanowienia). Pismo to można potraktować, jako czynność informacyjną organu administracji publicznej, który może działać również w takiej formie. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego - decyzji, będącej w obrocie prawnym. Skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności pisma, które nie stanowi decyzji obliguje organ do odmowy wszczęcia postępowania. Z tych przyczyn (formalnych) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] Wydział Urbanistyki Architektury i Budownictwa z dnia 25 stycznia 1985 r., znak: UA-AN/8381/159/85. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2021 r. znak DON.7101.345.2021.MB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 lipca 2021 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Urząd Dzielnicowy Warszawa [...] decyzją z dnia 10 marca 1984 r., znak WA-AW+AN/8381/354/84, zatwierdził plan realizacyjny ww. inwestycji. J.K. zgodnie z warunkami tej decyzji, pismem z dnia 20 grudnia 1989 r. zawiadomił o przystąpieniu do użytkowania rozbudowanej części warsztatu. Pismem z dnia 25 stycznia 1985 r., znak UA-AN/8381/159/85, Urząd Dzielnicowy Warszawa-[...] Wydział Urbanistyki Architektury i Budownictwa powiadomił stronę, że przyjmuje do wiadomości przystąpienie do użytkowania przedmiotowej części warsztatu. Postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. może dotyczyć decyzji oraz na mocy art. 126 k.p.a. postanowień, od których przysługuje zażalenie i postanowień określonych w art. 134 k.p.a. Niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego wobec innych aktów czy form działania administracji publicznej. Prowadzenie postępowania w trybie art. 156 k.p.a. jest niedopuszczalne w odniesieniu do aktów nie władczych. Zawiadomienie nie posiada cech decyzji administracyjnej - nie jest bowiem jednostronnym, władczym oświadczeniem woli organu administracji, które mogłoby stanowić przedmiot postępowania nadzorczego. Przedmiotowe zawiadomienie należy zatem uznać wyłącznie za formalną czynność procesową, która zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie może być wzruszona w trybie art. 156 k.p.a.". W ocenie GINB, pismo z dnia 25 stycznia 1985 r. nie rozstrzyga władczo o prawach i obowiązkach strony. Aktem tym jedynie zakomunikowano stronie, że organ przyjął do wiadomości przystąpienie do użytkowania rozbudowanego warsztatu. Zawarta w piśmie informacja o obowiązku rozbiórki na każde żądanie władzy budowlanej po 1986 r., także nie stanowi rozstrzygnięcia o obowiązkach strony i nie przesądza o tym, że pismo miałoby być decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Z akt niniejszej sprawy wnika, że warunek ten sformułowano w decyzji z 10 marca 1984 r., zezwalającej na rozbudowę. Powtarzający go zwrot zawarty w piśmie z dnia 25 stycznia1985 r. uznać należy za przypomnienie o obowiązku, a nie jego nałożenie. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkownie było konieczne jedynie w przypadkach określonych w art. 42 ustawy, tj. jeśli uprzednio obiekt budowlany wybudowano niezgodnie z przepisami, a organ nakazał wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, albo gdy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Pismo z dnia 25 stycznia 1985 r. nie ma formalnych cech decyzji administracyjnej, tj. nie posiada charakterystycznych niezbędnych elementów, których katalog znajduje się w art. 107 § 1 k.p.a. W szczególności nie zawiera rozstrzygnięcia (sentencji), uzasadnienia ani pouczenia o możliwości odwołania się. Podpis, czy oznaczenie strony, choć stanowią element konieczny każdej decyzji, nie przesądzają o charakterze danego aktu administracyjnego. Występują one także w innych aktach, np. korespondencji prowadzonej w sprawie i niewładczych rozstrzygnięciach organu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pominięcia faktu, że pismo z dnia 25 stycznia 1985 r. wydane zostało na podstawie art. 68 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowalne organ odwoławczy podniósł, że nie sposób zgodzić się z takim twierdzeniem. Postępowanie w sprawie toczyło się bowiem pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie zaś z 1961 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2021 r. znak DON.7101.345.2021.MB wniósł Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd I instancji w pełni podzielił twierdzenia organów, że postępowanie nieważnościowe, prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. może dotyczyć decyzji, a także na mocy art. 126 k.p.a. postanowień, od których przysługuje zażalenie i postanowień określonych w art. 134 k.p.a. Tym samym niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania nieważnościowego wobec innych aktów czy form działania administracji publicznej. W związku z tym nie można domagać się wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] Wydział Architektury z dnia 18 kwietnia 1989 r., informującego o przyjęciu do wiadomości przystąpienia do użytkowania, które ma charakter pisma informacyjnego, nie zaś władczo rozstrzygającego sprawę administracyjną. Tymczasem skarżący domagał się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Dzielnicy Warszawa-[...] Wydział Architektury z dnia 18 kwietnia 1989 r. wydanego na podstawie § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, budujący był obowiązany w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania całości lub części stałego budynku zawiadomić o tym właściwy organ, załączając wymagane przepisami dziennik budowy oraz protokoły badań i sprawdzeń. Przepisy powołanego rozporządzenia nie przewidywały uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budowy, rozbudowy czy nadbudowy obiektu. W związku z powyższym podzielił stanowisko organów obu instancji, że prowadzenie w tym przedmiocie postępowania nadzorczego jest niedopuszczalne, gdyż pismo z dnia 25 stycznia 1985 r. nie ma cech decyzji administracyjnej, władczo rozstrzygającego o prawach i obowiązkach określonych podmiotów. Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu dotyczącego naruszenia przez GINB zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie Sądu organ ten poczynił wyczerpujące ustalenia dotyczące przedmiotu sprawy, natomiast aprobata ustaleń organu I instancji nie świadczy o naruszeniu tej zasady. Reasumując stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, a podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł w imieniu Miasta Stołecznego Warszawy - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 poz. 2325, z późn. zm. dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 6, 7 i 15 k.p.a. przez nierozpoznanie istoty sprawy i przyjęcie błędnych założeń Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji całkowite pominięcie, że decyzja Urzędu Dzielnicy [...] Wydział Urbanistyki, Architektury i Budownictwa z dnia 25 stycznia 1985 r., znak: UA-AN/8381/159/85 o pozwoleniu na użytkowanie nadbudowanej części nieruchomości przy ul. [...] w W., która została dokonana na podstawie pozwolenia z dnia 10 marca 1984 r. (WA-AW/AN/8381/354/84) posiada przymiot aktu administracyjnego, albowiem kreuje po stronie jego adresata prawa i obowiązki, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie pozostawienia w obrocie decyzji dotkniętej sankcją nieważności w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok Sądu I instancji - wbrew zarzutowi i twierdzeniom strony skarżącej - odpowiada prawu. Podstawę wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 k.p.a. w myśl, którego w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zastosowanie przewidzianej ww. przepisem instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tzn. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania. Taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, ponieważ zachodzą uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] Wydział Architektury z dnia 25 stycznia 1985 r. znak: UA-AN/8381/159/85. Stanowisko organów nadzoru budowlanego, że akt ten nie stanowi decyzji administracyjnej jest oczywiste i prawidłowe. Obligatoryjne składniki treści decyzji określa art. 107 § 1 k.p.a. i są to - oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie strony lub stron, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o sposobie odwołania i podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Rzeczone pismo nie zawiera elementów decyzji, nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, stanowiło jedynie zawiadomienie inwestora, że przyjęto do wiadomości fakt przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części warsztatu. Zasadnie przy tym wskazał Sąd I instancji, że przepisy powołanego w tym piśmie rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, jak również ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nie przewidywały uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budowy, rozbudowy czy nadbudowy obiektu. Zatem nie można przyjąć, że pismo to miało charakter decyzji, mając również na uwadze jego treść. Chybione przy tym są argumenty skargi kasacyjnej odwołujące się do dorobku orzeczniczego NSA, gdzie wprost wskazuje się, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami. Jak już wyżej wskazano, w przypadku przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego, nie było wymagane wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zatem przedmiotowe pismo organu za taką nie może być uznane. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przyjęcie do wiadomości, nie stanowiło również rozstrzygnięcia, zatem nie była wymagana forma decyzji czy postanowienia. Konsekwencją przyjęcia, że pismo nie nosi znamion decyzji administracyjnej przewidzianej przepisami k.p.a. jest niemożność prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że organy administracji publicznej zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wskazanego aktu. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.