II OSK 1246/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.), Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1028/21 w sprawie ze skargi E. M. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu L. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. M. na rzecz Gminy L. kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 24 lutego 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1028/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi E.M. na uchwałę Rady Gminy L. z [..] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu L. (rejon pomiędzy ulicą J. a ulicą P.) stwierdził nieważność § 14 ust. 3 pkt 3b oraz § 15 ust. 3 pkt b zaskarżonej uchwały. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E.M. zaskarżyła uchwałę Radę Gminy L. w zakresie, w jakim zakazuje lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na jednej działce budowlanej na terenach oznaczonych symbolem MU (pod zabudowę mieszkaniowo-usługową) oraz UM (pod zabudowę usługowo-mieszkaniową), tj. w zakresie § 14 ust. 3 pkt b oraz § 15 ust. 3 pkt 5 uchwały. Zarzuciła naruszenie władztwa planistycznego poprzez nadmierne ograniczenie prawa własności. Podała, że jest właścicielką niezabudowanej nieruchomości o powierzchni 40 231 m2 (działki ew. nr [...] i [...]), leżącej na terenach objętym planem (MU i UM). Podniosła, że zgodnie z ww. zapisami planu będzie mogła wybudować tylko jeden budynek mieszkalny (chyba że wcześniej dokona podziału nieruchomości). Zobligowanie inwestora do podziału nieruchomości stanowi w ocenie skarżącej nadmierne obciążenie dla właściciela gruntu. W odpowiedzi na skargę organ zaznaczył, że dokonał zmiany przeznaczenia terenu obejmującego nieruchomość skarżącej z rolnego (bez prawa zabudowy) na nierolny (pod zabudowę), zatem nie ograniczył (a wręcz przeciwnie) prawa własności skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji gmina może decydować o intensywności zabudowy, ale nie ma kompetencji do określania liczby budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce budowlanej. Zabudowa danej działki budowlanej jednym budynkiem jednorodzinnym nie może stanowić prawnej przeszkody, aby działka mogła zostać zabudowana jeszcze innym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jeżeli zostały zachowane parametry w zakresie intensywności zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej ustalone w planie miejscowym. Skargę kasacyjną wniosła Rada Gminy L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na uznaniu, iż zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności § 14 ust. 3 pkt 3b i § 15 ust. 3 pkt 3b zaskarżonej uchwały. Ponadto zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz pominięcie argumentów i twierdzeń organu, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że nieruchomość skarżącej była przeznaczona wyłącznie na cele rolnicze, dopiero w planie miejscowym dopuszczono możliwość jej zabudowy. Zdaniem organu w tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu władztwa planistycznego i nadmiernym ograniczeniu prawa własności. W ocenie Gminy zakaz sytuowania więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej nie jest sprzeczny z prawem. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podnosząc, że zaskarżony wyrok w pełni odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapisy zawarte w § 14 pkt 3 lit. b) i § 15 pkt 3 lit. b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu L. (rejon pomiędzy ulicą J. a ulicą P.), przewidujące w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej (MU) i usługowo-mieszkaniowej (UM) zakaz lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na jednej działce budowlanej, są zgodne z prawem. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zespół uprawnień gminy, o którym mowa w cytowanych przepisach, określany jest jako władztwo planistyczne gminy. W tym kontekście – zasady generalnej właściwości (domniemania kompetencji) gminy w systemie administracji publicznej w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów – powinny być interpretowane przepisy dotyczące pozycji gminy w systemie planowania przestrzennego (por. Z. Niewiadomski (pod red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. 13, Warszawa 2023, s. 29-31). Jak wynika z cytowanych przepisów, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) zawarto wymóg, aby ustalenia planów miejscowych dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zawierały w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Przytoczone przepisy konkretyzują jedną z funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. określenie warunków, jakie należy spełnić przy zagospodarowaniu działek budowlanych. Nie stanowi naruszenia tych przepisów przyjęcie przez radę gminy innego (dodatkowego) wskaźnika kształtowania zabudowy, określającego dozwoloną liczbę budynków mieszkalnych na działce budowlanej. Taki parametr służy kształtowaniu intensywności zabudowy na danym terenie. Zwrócić należy uwagę na zawarty w § 4 pkt 6 rozporządzenia zwrot "w szczególności", który wskazuje (wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji), że zawarty w tym przepisie katalog parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter otwarty, ustawodawca dopuścił zatem możliwość zastosowania innego parametru. Ponadto taka interpretacja ww. przepisów pozostaje w zgodzie z zasadą domniemania kompetencji gminy w zakresie określania warunków zagospodarowania terenów. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że działka budowlana to - stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Pojęcie to odnosi się zarówno do jednej lub kilku działek ewidencyjnych, jak i części takiej działki. Nie można uznać, że zapis planu miejscowego zakazujący lokalizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej stanowi naruszenie władztwa planistycznego. Pamiętać należy, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom. Realizacja władztwa planistycznego nie miała w tym zakresie cech dowolności, była wynikiem wyważenia interesów prywatnych właścicieli poszczególnych nieruchomości i interesu publicznego jakim jest dążenie do zachowania ładu przestrzennego i ograniczenia zbyt ekspansywnej zabudowy. Przy tym podkreślić trzeba, że skarżąca nie została pozbawiona możliwości wybudowania więcej niż jednego budynku na swojej nieruchomości. Pojęcia działki ewidencyjnej i działki budowlanej nie są bowiem tożsame. Należące do skarżącej działki ewidencyjne mają znaczną powierzchnię (ponad 4 ha), co za tym idzie mogą stanowić – jeżeli spełnione zostaną warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone w planie – kilka działek budowlanych. Skarżąca będzie mogła w tej sytuacji posadowić kilka budynków mieszkalnych na swojej nieruchomości, przy tym podział nieruchomości nie jest obligatoryjny. Przedmiotowa regulacja nie ogranicza zatem w sposób nadmierny prawa własności skarżącej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tej sytuacji Sąd Naczelny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.