II OSK 1245/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 667/19 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 17 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 667/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] lipca 2019 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy rozbudowie, nadbudowie i przebudowie budynku składowego, zlokalizowanego na działkach o nr geod. [...] i [...] w m. B., gm. G. oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. Z., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. "naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący powinien legitymować się pozwoleniem na budowę w zakresie wykonanych prac, w sytuacji gdy zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2 ustawy "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: 1) obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej: a) parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m (...) 2) wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2 , przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i prowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ustawy, w sytuacji gdy: a) jak wynika z materiału dowodowego skarżący wnioskiem z [...] maja 2004 r. zgłaszał zamiar budowy budynku gospodarczego o wymiarach 6,50 x 4,00 x 1,7 m, ponadto wnioskami z [...] lipca 2011 r. (3 wnioski) zgłaszał zamiar robót budowlanych, budowy ogrodzenia i budowy budynku gospodarczego o wymiarach 8,00 x 4,00 x 3,20, a zatem można mówić co najwyżej o niedotrzymaniu warunków zgłoszenia, co przemawia za prowadzeniem postępowania legalizacyjnego na innej podstawie prawnej, b) prace polegające na "przebudowie" budynku nie podlegają legalizacji w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, gdyż nie stanowią "budowy" w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego"; 3. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które zostało wydane z naruszeniem zasady wszechstronnej oceny materiału dowodowego, bez rozstrzygnięcia zaistniałych sprzeczności, a w konsekwencji poprzez oparcie rozstrzygnięcia na protokołach oględzin zawierających wymiary budynków, które pozostają sprzeczne z innymi dokumentami, tj. kopią mapy zasadniczej z [...] lipca 2011 r. zatwierdzonej przez Inspektora Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w K. (załącznik do zgłoszenia budowy z [...] lipca 2011 r.), z której wynika, że budynek gospodarczy znajdujący się z tyłu stodoły (wybudowany w 2004 r.) ma wymiary 6 m x 3,50 m; 4. "naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanego z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej w zakresie zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, a w szczególności niedołączenie do niniejszej sprawy akt postępowań kontrolnych prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w latach składanych wniosków o zgłoszenie budowy, tj. 2004-2011, szczególnie, że były to postępowania prowadzone przez ten sam organ; 5. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej, a w szczególności pominięcie twierdzeń skarżącego co do tego, że – wymiary budynków objętych kontrolą są inne niż przyjął Sąd (vide uwagi w protokole oględzin z [...] czerwca 2019 r., wniosek o ustalenie warunków zabudowy z [...] marca 2019 r.) i mieszczą się w granicach zgłoszenia robót budowlanych dokonanych w latach 2004-2011, – budynek gospodarczy od strony podwórka nie jest połączony z istniejącym budynkiem składowym (vide załącznik graficzny nr 1 stanowiący załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z [...] czerwca 2019 r.)". Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z mapy geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego, która została wykonana [...] lutego 2020 r. wraz z pomiarem budynków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki naruszył art. 28 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, prace, które zostały wykonane, tj. budowa dwóch budynków gospodarczych, mieściły się w dyspozycji art. 29 ww. ustawy. Powierzchnia budynków gospodarczych nie przekroczyła bowiem 35 m2, natomiast skarżący kasacyjnie wnioskami z [...] maja 2004 r. oraz [...] lipca 2011 r. dokonał wymaganych zgłoszeń, co do których organy nie zgłosiły sprzeciwu. Skoro pozwolenia na budowę nie były wymagane, to nie została spełniona główna przesłanka do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie, odnosząc się do twierdzenia sądu wojewódzkiego, że wykonane przez niego roboty budowlane wykraczały poza zakres zgłoszeń wskazał, że w sprawie można mówić co najwyżej o niedotrzymaniu warunków zgłoszenia czy odstąpieniu od warunków zgłoszenia, co z kolei przemawia za prowadzeniem postępowania legalizacyjnego na innej podstawie prawnej i jedynie co do części objętej odstępstwem. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie sposób zgodzić się z sądem, że stan techniczny budynku budzi wątpliwości organów nadzoru budowlanego. Skoro organy wszczęły procedurę legalizacyjną na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, to oznacza, że wcześniej uznały, że budynki nie naruszają przepisów techniczno-budowlanych. Wzywanie inwestora do przedłożenia dokumentacji, by później po złożeniu przez niego wymaganych dokumentów nakazać rozbiórkę z powodu niezgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub techniczno-budowlanymi, kłóci się z ogólnymi zasadami, jakimi rządzi się postępowanie administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 k.p.a.). Po przeprowadzonym postępowaniu, jeśli sprawa jest dostatecznie wyjaśniona oraz taką formę rozstrzygnięcia przewidują odpowiednie przepisy, organ wydaje decyzję, uwzględniając wytyczne co do jej elementów składowych, wskazanych w art. 107 k.p.a., przedstawiając m.in. przyjęty w sprawie stan faktyczny (art. 107 § 3 k.p.a.). Organy nadzoru budowlanego, w toku przeprowadzonego postępowania prawidłowo ustaliły, że roboty, które wykonywał skarżący kasacyjnie na przestrzeni lat 2004-2011 nie są zbieżne ze zgłoszeniami dokonanymi w Starostwie Powiatowym w K. W wyniku przeprowadzonych przez inwestora robót budowlanych, na dwóch należących do niego działkach, powstał jeden duży obiekt budowlany, którego stan techniczny budzi wątpliwości organów. Jak wynika z dołączonej do akt kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do zgłoszenia z [...] maja 2004 r. w miejscu obecnie istniejącej zabudowy były zlokalizowane dwa niepołączone budynki, tj. budynek stodoły na działce o nr [...] i budynek inwentarski kryty eternitem na działce o nr [...]. Zgodnie z opisywanym zgłoszeniem częściowo przy ścianie szczytowej budynku inwentarskiego i części ściany podłużnej budynku stodoły miał zostać zrealizowany budynek gospodarczy powierzchni 26 m2. Z kolei z akt sprawy wynika, że ww. budynek stodoły i inwentarski zostały połączone, a obiekt zrealizowany w miejscu projektowanego budynku ma faktyczne wymiary 8,10 x 4,00 m. Dalej, według zgłoszenia z [...] lipca 2011 r. powstać miał na działce o nr geod. [...], od strony budynku mieszkalnego, budynek gospodarczy na sprzęt rolniczy, konstrukcji drewnianej, o wymiarach 8,00 x 4,00m, niepołączony z sąsiednimi budynkami. Tymczasem powstał obiekt o wymiarach 10,00 x 5,00 m, stanowiący część już istniejącej zabudowy. Ponadto w wyniku robót budowlanych powstały, w pierwotnie wolnej przestrzeni między budynkami na działkach o nr geod. [...] i [...], części zabudowy nie objęte żadnym z ww. wymienionych zgłoszeń, tj. zlewnia mleka i paszarnia oraz korytarz. Dodatkowo dokonana została przebudowa dachu na zabudowie istniejącej na działkach o nr [...] i [...]. Pierwotna geometria dachu uległa zmianie, czego nie przewidywało zgłoszenie z [...] lipca 2011 r. Dokonanie zatem przez inwestora rozbudowy i nadbudowy istniejącego na ww. działkach obiektu budowlanego wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołu kontroli z [...] maja 2019 r., protokołu oględzin z [...] czerwca 2019 r., dokumentacji fotograficznej oraz dołączonych do niego zgłoszeń. Oznacza to, że w sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcie na ustalonym wcześniej stanie faktycznym, co słusznie zostało zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób wnikliwy i zgodny z przepisami. Jednocześnie należy podkreślić, że nieprzeprowadzenie dowodu z mapy geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego, z [...] lutego 2020 r., wraz z pomiarem budynków, na wniosek zawarty w skardze kasacyjnej, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgromadzony bowiem w sprawie materiał dowodowy był już wystarczający do oceny przedmiotowego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dla uznania możliwości wybudowania obiektu, w oparciu o zgłoszenie, wymagane byłoby, aby kwalifikował się on jako samodzielny obiekt, posiadający możliwość bezpośredniego wejścia z zewnątrz. Wiele budynków gospodarczych może nie posiadać w ogóle otworów zamykanych, lecz otwór stale otwarty z niepełnej jednej ściany, jednak dla uznania, że obiekt jest samodzielnym budynkiem, konieczne jest aby ten otwór (otwarty bądź zamknięty) znajdował się w otwartej przestrzeni, nie zaś nie miał zapewnionego samodzielnego, bezpośredniego dostępu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2008/14, LEX nr 2141132). Ponadto, aby uznać budynek gospodarczy za wolno stojący, musi on być całkowicie niezależny od innych budynków stojących na tej samej działce. Za taki budynek można także uznać budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, przy czym jego budowa nie polegała na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 210/17, LEX nr 2450655). W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, doszło do rozbudowy i nadbudowy budynku istniejącego na działce nr [...]. Nie budzi bowiem wątpliwości fakt, że rozbudowa o wymiarach 8,1 m x 4 m nie spełnia zarówno warunków określonych dla budynku, o którym mowa w zgłoszeniu z [...] maja 2004 r. (wskazane wymiary: 6,5 m x 4 m), jak również nie jest oddzielnym budynkiem (nie posiada wszystkich ścian własnych, część pokrycia jest pokryciem rozbudowy i otaczającego budynku składowego, protokół oględzin z [...] czerwca 2019 r., własnoręcznie podpisany przez skarżącego kasacyjnie). W związku z tym, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały wykonane przez niego prace jako rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego), a nie jako wymagającą zgłoszenia budowę wolno stojącego budynku gospodarczego. W konsekwencji, organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Należy przypomnieć, że ustawodawca uzależnił nałożenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na mocy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego od wyniku wcześniej przeprowadzonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Stwarza to inwestorom czy właścicielom wzniesionego samowolnie obiektu budowlanego warunki jego legalizacji, a dopiero gdy z tej możliwości nie skorzystają, organ nakazuje rozbiórkę. Ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jest bowiem pogląd, że nakaz rozbiórki jest ostatecznością i można go wydać wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie art. 48 ust. 3 pkt Prawa budowlanego, w postanowieniu wstrzymującym prowadzenie robót w odniesieniu do budowy, o której mowa w art. 48 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wskazanych w pkt 1 i 2 dokumentów. Postanowienie to, jak słusznie wskazał sąd wojewódzki, jest pierwszym etapem postępowania legalizującego samowolę budowlaną, a spełnienie przez inwestora tych obowiązków ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Rację zatem miał sąd wojewódzki twierdząc, że prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne stanowiły podstawę do zastosowania w tej sprawie właściwej normy prawa materialnego i wszczęcia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Zakres prac prowadzonych przez skarżącego kasacyjnie, które były niezgodne ze zgłoszeniami i doprowadziły do powstania jednego obiektu, uzasadnia twierdzenie organu, że w sprawie została zrealizowana budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, która stosownie do tego przepisu obejmuje wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro skarżący nie legitymuje się takim pozwoleniem, organy nadzoru budowalnego nie miały innej możliwości jak uruchomić procedurę legalizacyjną samowoli budowlanej, zmierzającą do doprowadzenia tej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.