II OSK 1240/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 704/22 w sprawie ze skargi J. R. na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia [...] 2020 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie [...] w sołectwie [...] w Zielonej Górze 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. R. na rzecz Miasta Zielona Góra kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 16 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Go 704/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę J. R., na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 7 lipca 2020 r., nr XXV.484.2020, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie Drzonków w Zielonej Górze, dalej: "Plan", "zaskarżona uchwała". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ust. 1, a także art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", w zw. z art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, dalej: "K.c.", w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: "P.p.s.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdy w sprawie zachodziło przekroczenie władztwa planistycznego gminy; nie zachowanie właściwej wagi dla przesłanek, którymi powinien się organ kierować w myśl art. 1 ww. ustawy oraz odpowiedniego ważenia interesów publicznego i prywatnego podczas wytyczenia linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem M/U1 i M/U2, skutkującego niezasadnym ograniczeniem wykonywania prawa własność i realizacji wolności zagospodarowania terenu działek ewidencyjnych o nr {...}, położonych w obrębie [...] przy ul. D. w Zielonej Górze, a co za tym idzie ograniczenia prawa własności nieruchomości, podczas gdy brak jest uzasadnionego interesu publicznego, aby organ planistyczny wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem M/U1 i M/U2 odpowiednio w odległości 6 m i 4 m, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi, 2. art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nastąpiło sporządzenie wewnętrznie sprzecznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to sprzeczność dotyczy wyrysowania nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu dla terenów oznaczonych symbolem M/U2 w odległości 6 metrów od linii rozgraniczających teren, podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem M/U2 wyrysowana powinna być w odległości 4 metrów od linii rozgraniczających teren, zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, co skutkuje istnieniem dwóch rozbieżnych ustaleń w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla tych terenów, gdyż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, wyrysowane na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy uznane zostały za obowiązujące, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. uchylenie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 P.p.s.a, zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 3, § 22 ust. 2 i § 23 ust. 2 pkt 1 oraz załącznika nr 1 w części obejmującej wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami M/U1 i M/U2 zaskarżonej uchwały nr XXV.484.2020 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 7 lipca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie Drzonków w Zielonej Górze; 2. ewentualnie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim; 3. na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji publicznej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłatą skarbową w od pełnomocnictwa kwocie 17 zł. Ponadto, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., w skardze kasacyjnej zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do przeprowadzenia rozprawy wnosząc o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 182 P.p.s.a. skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nastąpiło, zdaniem skarżącego, sporządzenie wewnętrznie sprzecznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to sprzeczność dotyczy wyrysowania nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu dla terenów oznaczonych symbolem M/U2 w odległości 6 metrów od linii rozgraniczających teren, podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem M/U2 wyrysowana powinna być w odległości 4 metrów od linii rozgraniczających teren, zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały, co skutkuje istnieniem dwóch rozbieżnych ustaleń w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy dla tych terenów, gdyż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, wyrysowane na rysunku planu nieprzekraczalne linie zabudowy uznane zostały za obowiązujące, co skutkowało bezpodstawnym oddaleniem skargi. Przypomnieć trzeba, że w piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego, odpowiadając na wezwanie Sądu pierwszej instancji, wskazał, że Uchwałę nr XXV.484.2020 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 7 lipca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie Drzonków w Zielonej Górze zaskarża w części dotyczącej § 3 ust. 1 pkt 3, § 25 ust. 2, § 26 ust. 2 oraz w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami M/Ul i M/U2 na załączniku nr 1, a w konsekwencji sprostował wniosek zawarty w pkt I skargi z dnia 7 września 2022 r.. w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 3, § 25 ust. 2, § 26 ust. 2 oraz załącznika nr 1 w części obejmującej wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami M/Ul i M/U2 zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 PPSA. Wskazał jednocześnie, że nie zaskarża § 22 ust. 2 i § 23 ust. 2 ww. uchwały. Nie zasługuje na uwzględnienie powiązany z tak sformułowanym zarzutem wniosek kasacji o uchylenie, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 P.p.s.a, zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie nieważności § 3 ust. 1 pkt 3, § 22 ust. 2 i § 23 ust. 2 pkt 1 oraz załącznika nr 1 w części obejmującej wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy dla terenów oznaczonych symbolami M/U1 i M/U2 zaskarżonej uchwały nr XXV.484.2020 Rady Miasta Zielona Góra z dnia 7 lipca 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie cmentarza w sołectwie Drzonków w Zielonej Górze. Jest niewątpliwe, że skarżącemu przysługuje prawo własności działek, położonych w D., oznaczonych geodezyjnie numerami: 1. {...} - położonych na terenie objętym kwestionowaną uchwałą oznaczonym symbolem M/U1; 2. [...] i [...] (powstałych z podziału działki [...]), [...], [...] - położonych na terenie objętym kwestionowaną uchwałą oznaczonym symbolem M/U2. Teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem M/U1 został wyznaczony i unormowany przepisami § 25 ust. 1-3 Planu miejscowego. Teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem M/U2 został wyznaczony i unormowany przepisami § 26 ust. 1-3 Planu miejscowego. Przepis § 23 ust. 2 pkt 1 Planu miejscowego, wskazany w opisie naruszenia omawianego zarzutu kasacji, odnosi się do terenu oznaczonego symbolem MN/U2, do którego skarżący nie ma tytułu prawnego. Natomiast, jak trafnie odnotował Sąd pierwszej instancji, zarówno na mapie, jak i w treści samej zaskarżonej uchwały odnoszącej się do terenów M/U1 i M/U2 (§ 25 ust. 2 i § 26 ust. 2), przewidziano linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających teren. Abstrahując zatem nawet od ograniczenia przedmiotowego skargi do Sądu pierwszej instancji oraz braku, po stronie skarżącego, interesu prawnego do kwestionowania ustaleń Planu do terenów MN/U2, można skonstatować, że teza o sprzeczności tekstu i rysunku Planu w odniesieniu do usytuowania linii zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem M/U2 w sposób oczywisty nie odpowiada treści zaskarżonego Planu. Stąd też nie jest trafny zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wyrysowanie nieprzekraczalnej linii zabudowy na rysunku planu dla terenów oznaczonych symbolem M/U2 w odległości 6 metrów od linii rozgraniczających teren, podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem M/U2 wyrysowana powinna być w odległości 4 metrów od linii rozgraniczających teren, zgodnie z § 23 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 4 ust. 1, a także art. 1 ust. 2 pkt 4 i 5 i ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 oraz ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. K.c. w zw. z art. 151 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, gdy zdaniem skarżącego, w sprawie zachodziło przekroczenie władztwa planistycznego gminy. Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 tej ustawy; w szczególności ma służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uwzględnienia w inwestycyjnym zagospodarowaniu terenów uzyskania odpowiednich walorów urbanistyczno-architektonicznych (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3431/18). Ustalenie linii zabudowy mieści się w ramach władztwa planistycznego, przyznanego gminie przepisami art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W tym zakresie Gmina nie była związana wskazywanym przez skarżącego w skardze kasacyjnej przepisem art. 232 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wbrew zarzutowi kasacji, Gmina nie nadużyła przyznanej jej swobody planistycznej. Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że uzasadnienie projektu zaskarżonej uchwały zostało w sposób wystarczająco umotywowane i łącznie z dokumentacją planistyczną oraz rozstrzygnięciem uwag wniesionych do wyłożonego projektu (załącznik nr 2) pozwala odtworzyć przesłanki, którymi kierował się organ uchwałodawczy wprowadzając zakwestionowane ustalenia planistyczne, a jedocześnie stwierdzić, iż nie doszło się przekroczenia władztwa planistycznego. Organ wyważył przesłanki, którymi powinien był się kierować zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Ustalając linię zabudowy, zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., Gmina wyważyła interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci uwag. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że interesy te nie są całkowicie sprzeczne, gdyż tak ukształtowana linia chroni przecież mienie skarżącego przed niekorzystnym wpływem wód na budynki. Należy zaaprobować stanowisko Gminy oraz Sądu pierwszej instancji, według którego, za wprowadzeniem linii zabudowy na terenie M/U1 i M/U2 od strony cieku wodnego przemawiają przede wszystkim, wymagania ochrony: środowiska, w tym gospodarowania wodami (art.1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.), bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.). W tej mierze nie można pomijać ustaleń "Prognozy oddziaływania na środowisko", zgodnie z którą "potencjalnym zagrożeniem dla opracowywanego obszaru jest zagrożenie spływu wód opadowych z dróg i terenów zabudowy oraz podwyższony przepływ Kanału Sucha. Przyczyną zagrożenia jest brak kompleksowego systemu odprowadzania wód opadowych. Ważnym rozwiązaniem jest również zabezpieczenie przed wysokimi stanami wód Kanału Sucha m.in. przez budowę zbiorników retencyjnych (poza obszarem opracowania). Spływające z jezdni oraz z utwardzonych placów wody opadowe mogą spowodować zanieczyszczenie wód podziemnych i powierzchniowych Kanału Sucha". Sąd pierwszej instancji słusznie ocenił, że argumenty ze sfery prawidłowej gospodarki wodnej oraz bezpieczeństwa mienia i ludzi, wskazują na to, że należy odsunąć zabudowę od cieku wodnego, zwłaszcza, iż na terenie M/U1 i M/U2 przewidziana jest zabudowa trzykondygnacyjna do wysokości 12 metrów. Celowym jest zatem wprowadzenie takich rozwiązań, które nie będę intensyfikować już istniejącej zabudowy i urbanizacji terenów (np. przez utwardzenie terenu) bezpośrednio wzdłuż kanału. Jednym z takich rozwiązań jest wprowadzenie - obok maksymalnego wskaźnika zabudowy, wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej - linii zabudowy również od strony terenu oznaczonego symbolem WS. Ponadto, wprowadzenie linii zabudowy wzdłuż Kanału Sucha w odległości min. 6 m postulował podmiot gospodarujący wodami, tj. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie przy sporządzeniu innego planu. Powyższe oczekiwania wzięto pod uwagę również w toku procedury uchwalenia zaskarżonego planu i w związku z tym projekt został pozytywnie zaopiniowany przez powyższy podmiot, który nie zgłosił żadnych uwag. Niewątpliwie postulowane przez skarżącego odsunięcie tej zabudowy jedynie na odległość 1,5 m od linii rozgraniczającej teren WS, nie pozwoliłoby na prowadzenie prawidłowej gospodarki wodnej. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego, zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stanowisko podmiotu gospodarującego wodami, tj. państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie zostało wyrażone nie tylko przy sporządzaniu innego planu dotyczącego tego cieku wodnego. Jak podkreślono, projekt Planu będącego przedmiotem niniejszej sprawy został pozytywnie zaopiniowany przez PGW Wody Polskie. Raz jeszcze zauważyć należy, że sprzeczny z rzeczywistym unormowaniem jest zarzut wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy "dla terenów oznaczonych symbolem M/U1 i M/U2 odpowiednio w odległości 6 m i 4 m". Dla obu terenów wyznaczono przecież linie zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających teren, tj. od Kanału Sucha. Nie jest zasadna teza o wyłączeniu możliwości korzystania z nieruchomości przez skarżącego kasacyjnie zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, czy też pozbawieniu skarżącego w wykonywaniu prawa własności. Skarżący zachował prawo do zabudowy, z tym, że w zakresie mniejszym, niż dotychczas. Ograniczenie to nie jest rezultatem indywidualnego, dotykającego tylko skarżącego działania Gminy. Jest to wynik szerszej koncepcji związanej z koniecznością uwzględnienia uwarunkowań przyrodniczych i środowiskowych w zagospodarowaniu terenów w pobliżu cieku wodnego. Jak ustalił Sąd pierwszej instancji, zaskarżoną uchwałą wprowadzono linię zabudowy od strony Kanału Sucha na wszystkich terenach, na których przewidziano zabudowę i w zasadzie jednolicie przyjęto ją w odległości 6 m, poza terenem oznaczonym symbolem MN/U2, gdzie wyznaczono linię zabudowy w odległości 4 m o linii rozgraniczającej teren WS, jednakże przewidziano na nim zabudowę niższą niż na terenie M/U1 i M/U2, a mianowicie dwukondygnacyjną. Tym samym nie sposób mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Z rozważań dotychczasowych wynika również, że nie została naruszona zasada proporcjonalności ograniczeń (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od J. R. na rzecz Miasta Zielona Góra kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.