II OSK 1237/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 528/20 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2020 r. nr 67/2020 w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 528/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.B. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2020 r., nr 67/2020, w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S.B.. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to: 1. art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku objawiające się brakiem kompleksowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi i wyjaśnienia przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania przez organ drugiej instancji i zasadne było wydanie przez organ drugiej instancji decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy było brak podstaw faktycznych i prawnych w sprawie, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3, art. 97 § 4, art. 8, art. 7a, art. 7b, art. 12 i art. 77 K.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieprawidłowe uzasadnienie objawiające się brakiem kompleksowego odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi i wyjaśnienia przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania przez organ drugiej instancji. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (patrz: wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3349/19). Sąd przedstawił, w uzasadnieniu faktycznym, zarzut podniesiony przez skarżącego w skardze. Odnotował, że w skardze zarzucono naruszenie art. 107 § 3 i art. 97 § 4 i art. 7b, art. 8 i art. 12 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przyczyn wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy zasadne było zawieszenie postępowania. Przedstawiając podstawę prawną rozstrzygnięcia, Sąd pierwszej instancji odnotował, że w decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku garażowego, wskazano podstawę prawną, tj. art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stwierdził, że wobec uchylenia decyzji PINB, nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2015 r. nr 2240/15 i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zniknęła podstawa prawna obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Mimo to, organ powiatowy zobowiązany był do wydania decyzji w odniesieniu do wniosku z dnia 8 października 2015 r. i wyrażanej przez skarżącego w dalszym ciągu, chęci uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 533/16, oddalił skargę S.B. na kasacyjną decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 grudnia 2015 r., nr 2240/15. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie, wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. było zasadne. Sąd stwierdził, że wynik postępowania wyjaśniającego w postaci uznania, że do budowy obiektu garażowego doszło po 1 stycznia 1995 r. spowoduje, że prowadzenie postępowania w trybie art. 37-42 Prawa budowlanego z 1974 r. będzie nieprawidłowe. Zmiana podstawy prawnej, w oparciu o którą jest prowadzone postępowanie przez organy nadzoru budowlanego, wymaga rozpatrzenia sprawy na nowo z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak przyjął Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, skoro w dalszym ciągu prowadzone było przed organem nadzoru budowlanego postępowanie, zainicjowane wnioskiem A.B. z dnia 8 sierpnia 2014 r. w sprawie budynku garażowego usytuowanego na działce nr [...], przy granicy z działką nr [...] przy ul. [...] w [...], to nie było możliwe wydanie pozwolenia na użytkowanie tego budynku na wniosek inwestora z dnia 8 października 2015 r. Sąd pierwszej instancji zauważył nadto, że zgodnie z art. 61 § 1 P.p.s.a., wniesienie skargi (na decyzję kasacyjną) nie wstrzymywało wykonania aktu lub czynności. Zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy (16 stycznia 2020 r.), nie było podstaw faktycznych, ani prawnych, do zawieszenia postępowania związanego z wnioskiem inwestora z dnia 8 października 2015 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Według Sądu pierwszej instancji, wniosek taki złożony został w ramach tego samego postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Zatem nie było relacji zależności między różnymi postępowaniami, co jest wymogiem zastosowania art. 97 § 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, także w aspekcie zagadnienia podniesionego w skardze. Pomijając na razie prawidłowość stanowiska Sądu, stwierdzić należy, że Sąd wyjaśnił przyczyny, dla których brak było podstaw do zawieszenia postępowania w sprawie. Dodać można, że powołując w skardze, jako naruszone przepisy art. 107 § 3, art. 7b, art. 8 i art. 12 K.p.a., poza powiązaniem ich z naruszeniem art. 97 § 4 K.p.a., skarżący nie uzasadnił, na czym miało polegać ich naruszenie przez organ odwoławczy. Kończąc omawianie zagadnienia braku odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutów skargi, podkreślić jeszcze należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a., w szczególności zawiera stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto, jak powyżej stwierdzono, Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem. Możliwa jest więc kontrola instancyjna takiego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19). Natomiast podniesiony w podstawie kasacji zarzut naruszenia art. 97 § 4 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do zawieszenia postępowania przez organ drugiej instancji, i zasadne było utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, dotyczy merytorycznej poprawności wyroku. Przypomnieć zatem trzeba utrwalony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym, trafność merytorycznego stanowiska zajętego przez Sąd nie może być podnoszona z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20). Niezależnie od tego, skoro przepis art. 97 § 4 K.p.a. (oczywiste jest błędne wskazanie nieistniejącego przepisu art. 97 § 4 K.p.a., a zatem może wchodzić w grę jedynie art. 97 § 1 pkt 4)) został powołany w kontekście naruszenia także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a także z uwagi na treść opisu naruszenia oraz uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest odniesienie się do kwestii zasadności zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Sytuacja procesowa jest taka, że decyzja nakładająca, na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, została wyeliminowana w obrotu prawnego decyzją kasacyjną. Skarga na decyzję kasacyjną MWINB z dnia 30 grudnia 2015 r., nr 2240/15, została oddalona wyrokiem WSA z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 553/16. Postępowanie ze skargi kasacyjnej zostało umorzone postanowieniem NSA z dnia 16 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2918/17. Decyzja kasacyjna MWINB z dnia 30 grudnia 2015 r., nr 2240/15, była więc w dacie wydania w niniejszej sprawie decyzji MWINB nr 67/2020, z dnia 16 stycznia 2020 r., o utrzymaniu w mocy decyzji PINB z dnia 21 stycznia 2016 r. o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, nie tylko ostateczna, ale także prawomocna. W rezultacie, w dacie rozstrzygania przez MWINB w postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji o odmowie pozwolenia na użytkowanie, nie było w obrocie prawnym decyzji, w oparciu o którą wszczęto postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Rozpatrzenie odwołania przez MWINB i wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Między decyzją o pozwoleniu na użytkowanie a decyzją nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie istnieje ścisły związek. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. jest możliwe, gdy istnieje w obrocie prawnym decyzja wydana podstawie art. 42 ust. 2 (poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje relacja między decyzją z art. 42 ust. 3 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.). Skoro zaś decyzja nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie została prawomocnie uchylona w trakcie postępowania prowadzonego o wydanie pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 42 ust. 3, to zaszła sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W myśl art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Pomiędzy decyzją organu administracji, a inną decyzją musi istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu". Związek ten można zobrazować jako sekwencję działań prawnych organu administracyjnego, zgodnie z którą jedna decyzja lub orzeczenie sądu stanowi podstawę wydania innej decyzji. Ta druga decyzja zależna jest od pierwszej, przy czym wydanie drugiej decyzji nie jest możliwe bez wydania pierwszej. Decyzja druga jest decyzją pochodną (zależną), w tym sensie, że organ czerpie wiedzę o stosunkach prawnych lub faktycznych z innej decyzji lub orzeczenia i opierając się na nich orzeka o uprawnieniach stron. Przykładem takiego ciągu działań jest proces inwestycyjny. W razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę musi być poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podobna jest relacja aktów wydawanych w trybie art. 5-51 Prawa budowlanego z 1994 r. (patrz: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2023, art. 145, pkt III. Przesłanki wznowienia postępowania, pkt 2; Krzysztof Sobieralski "Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego", PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2005, s. 98; wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 156/06; wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2236/11). Taka sama sytuacja zachodzi w odniesieniu do decyzji podejmowanych na podstawie art. 42 ust. 2 oraz art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest poprzedzone decyzją nakładającą obowiązek uzyskania pozwolenie na użytkowanie. Niezależnie bowiem od przesłanek określonych w art. 42 ust. 3, decyzja wydana podstawie art. 42 ust. 2, podobnie jak rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi zakończenie tego etapu działań organów nadzoru budowlanego w sprawie samowoli budowlanej, w którym wyklucza się zaistnienie okoliczności określone w art. 37. Decyzja odmowna była zatem konieczna z uwagi na dwie przyczyny. Zapobiegło to zaistnieniu wady, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Ponadto, umożliwiło powrót do tego etapu, w którym organy nadzoru budowlanego ponownie rozstrzygną o wyborze podstawy materialnej w oparciu o art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., w zależności o wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania w zakresie daty wykonania obiektu budowlanego. To ponowne badanie jest zaś po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego w sprawie zakończonej wyrokiem WSA w warszawie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 533/16, stanowiskiem Sądu, które powinno być uwzględnione w ponownym postępowaniu administracyjnym. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie zasad postępowania administracyjnego sformułowanych art. 8, art. 7a, art. 7b i art. 12 K.p.a. Podobnie jednak jak w skardze do WSA, nie skonkretyzowano tych zarzutów, poza powiązaniem ich z naruszeniem "art. 97 § 4 K.p.a.". Tak wyartykułowany zarzut nie jest skuteczny. Bezpodstawne są także, w świetle powyższych uwag, zarzuty naruszenia art. 107 § 3 oraz art. 77 K.p.a. powiązane z naruszeniem art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz naruszenia art. 97 § 4 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.