II OSK 1236/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2024 r. sygn. akt IV SAB/Wa 420/24 o odrzuceniu skargi A.B. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie w przedmiocie przyjęcia i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. oddalić wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

UZASADNIENIE. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 grudnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 420/24 odrzucił skargę A.B. na bezczynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie w przedmiocie przyjęcia i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia podano, że A.B obywatel Ukrainy, przebywa legalnie na terytorium Polski na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego kraju (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.). Został mu nadany również numer PESEL UKR. W dniu 29 sierpnia 2024 r. cudzoziemiec zgłosił się do Placówki Straży Granicznej w Warszawie w celu złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Polski. Z uwagi na masowy napływ cudzoziemców, termin przyjęcia wniosku wyznaczono na 1 października 2024 r. W dniu 30 sierpnia 2024 r. skarżący złożył ponaglenie. W odpowiedzi na ponaglenie organ wyjaśnił, że przyjęcie deklaracji o zamiarze złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest czynnością administracyjno-techniczną, nie wszczyna postępowania administracyjnego. W sprawie nie ma zatem zastosowania art. 37 K.p.a. Organ poinformował, że skarżący może złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej w dowolnej placówce Straży Granicznej na terenie całego kraju, wśród których znajdują się również i takie, które są mniej obłożone pracą i przyjmą wniosek w krótszym terminie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (data wpływu do organu: 11 września 2024 r.) A.B. podniósł, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie przyjęcia i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, albowiem zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504) organ ma obowiązek zarejestrować wniosek w terminie 3 dni, a w razie masowego napływu cudzoziemców – 10 dni roboczych. Organ przekroczył zatem maksymalny termin o 13 dni roboczych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie poddaje się ocenie prawnej. Nie kreuje interesu prawnego w rozumieniu przepisów ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Komendant Placówki Straży Granicznej w Warszawie nie prowadzi postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, nie jest też zobowiązany do podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jedynie uprawniony do przyjęcia i zarejestrowania wniosku inicjującego postępowanie przed innym organem, Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców, tj. do dokonania czynności administracyjno-technicznej. Wobec tego w ocenie Sądu pierwszej instancji określenie terminu przyjęcia wniosku przez organy straży granicznej z naruszeniem art. 28 ust. 5 powołanej wyżej ustawy nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Skargę kasacyjną złożył A.B., zaskarżając postanowienie w całości. Sądowi pierwszej instancji: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucił naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504), polegającą na przyjęciu, że opisana w ww. przepisie czynność komendanta placówki Straży Granicznej polegająca na przyjęciu i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej stanowi czynność administracyjno-techniczną, ale jednocześnie nie stanowi innych czynności z zakresu administracji publicznej o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.; 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na skutek bezpodstawnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że sprawa nie podlega jego kognicji, w sytuacji, gdy czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w warszawie polegająca na przyjęciu i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej mieści się w katalogu innych czynności z zakresu administracji publicznej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się prawa do rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. wniósł o zasądzenie od Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie na rzecz skarżącego kosztów postępowania (kasacyjnego i przed WSA), w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że czynność Komendanta Placówki Straży Granicznej w Warszawie polegająca na przyjęciu i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej zawiera wszystkie elementy pozwalające zaliczyć ją do czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ma charakter władczy, została skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organowi zarówno służbowo, jak i organizacyjnie, ma charakter publicznoprawny, została podjęta w indywidualnej sprawie i dotyczy uprawnień cudzoziemca wynikających z przepisów prawa. Przyjęcie i zarejestrowanie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wiąże się z nabyciem przez cudzoziemca uprawnień do korzystania z pomocy socjalnej i opieki medycznej, jak również brakiem możliwości wszczęcia względem niego procedury w przedmiocie zobowiązania do powrotu (do czasu rozpoznania pierwszego wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej). Strona podkreśliła, że w sprawach w takim przedmiocie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ma różne rozstrzygnięcia, co narusza zaufanie do sądów. Pismem z dnia 8 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącego poinformował, że 2 lipca 2025 r. zostały wydane przez NSA dwa postanowienia w sprawach prowadzonych pod sygn. akt II OSK 1179/25 oraz II OSK 1178/25, uchylające postanowienia WSA w Warszawie w przedmiocie odrzucenia skargi na bezczynność organu, uznając te skargi za dopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Najpierw wskazać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.". Zgodnie z tym przepisem, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, która polegała na przyjęciu, że przyjęcie i rejestracja wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej nie stanowi czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w postanowieniach tego Sądu z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1178/25 i II OSK 1179/25. Zgodnie z tym stanowiskiem, czynność organu Straży Granicznej polegająca na przyjęciu i zarejestrowaniu wniosku cudzoziemca o udzielenia ochrony międzynarodowej o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzieleniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Według zaś art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Wyłączenia wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach powołanych wyżej postanowień z dnia 2 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 1178/25 i II OSK 1179/25, w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Taka sytuacja ma miejsce również w niniejszej sprawie. Organ miał obowiązek podjęcia czynności polegającej na przyjęciu i zarejestrowaniu wniosku strony o udzielenie ochrony międzynarodowej, a następnie przekazaniu tego wniosku do Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wszczęcie postępowania o udzielenie cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej podlega przepisom K.p.a. z modyfikacjami wynikającymi z przepisów ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Treść przepisów tej ustawy stanowi transpozycję dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. Urz. UE L 2013 Nr 180 poz. 60). W odróżnieniu od przepisów K.p.a. przepisy powołanej ustawy i dyrektywy proceduralnej 2013/32/UE już z ustnie zgłoszonym zamiarem złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej wiążą konkretne gwarancje procesowe. Skład orzekający w niniejszej sprawie utożsamia swoje stanowisko także z argumentacją przedstawioną w powołanych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2025 r. Obowiązek danego państwa umożliwienia cudzoziemcowi złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej jest jedną z najważniejszych, a może najważniejszą z gwarancji procesowych, która ma swoje źródło w zasadzie non-refoulement. Z tego właśnie względu konstrukcja samego wszczęcia postępowania o udzielenie ochrony nie odpowiada w pełni zasadom wynikającym z K.p.a. Można wyróżnić dwa jego etapy. W pierwszym cudzoziemiec wyraża wolę złożenia wniosku, a w drugim następuje sporządzenie i właściwe złożenie wniosku na formularzu (por. J. Chlebny [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego, red. nacz. G. Łaszczyca, A. Matan, Postępowania autonomiczne i szczególne. Postępowania niejurysdykcyjne, red. nauk. A. Matan, t. IV, Warszawa 2021, s. 604). Obowiązki związane ze wszczęciem tego postępowania polski ustawodawca powierzył organom Straży Granicznej. Przyjmują one deklaracje cudzoziemców o zamiarze złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, w określonym przez ustawodawcę terminie przyjmują wnioski na formularzu, zbierają informacje o wnioskodawcy, rejestrują wnioski, a następnie przekazują je, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 12 ustawy o udzielaniu ochrony międzynarodowej, organowi właściwemu do merytorycznego rozpoznania sprawy w terminie 48 godzin. Podkreślić należy, że przyjęcie i rejestracja wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej jest warunkiem sine qua non wszczęcia postępowania przed Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie udzielenia ochrony międzynarodowej. Bez tej czynności organu Straży Granicznej wniosek strony nie zostanie merytorycznie rozpoznany przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Środkiem do zapewnienia rzeczywistej możliwości jak najszybszego złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej są krótkie terminy do dokonania tej czynności, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 5 ustawy o udzielaniu ochrony. Zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej wyżej ustawy w przypadku gdy z przyczyn leżących po stronie organu Straży Granicznej nie jest możliwe przyjęcie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na formularzu w dniu, w którym cudzoziemiec stawił się osobiście w siedzibie tego organu i zadeklarował zamiar złożenia takiego wniosku, organ Straży Granicznej informuje go w języku dla niego zrozumiałym o terminie i miejscu przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz sporządza protokół z tej czynności. Rejestruje również deklarację zamiaru złożenia wniosku w odpowiednim rejestrze (art. 28 ust. 6 ustawy). Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy, w tym przypadku przyjęcie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej i jego rejestracja następują niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 3 dni roboczych od dnia przyjęcia deklaracji zamiaru złożenia takiego wniosku, a w razie masowego napływu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu uzyskania ochrony międzynarodowej - w terminie 10 dni roboczych. Powyższe przepisy stanowią implementację art. 6 ust. 1, 2 i 5 dyrektywy 2013/32/EU. Czynność organu Straży Granicznej polegająca na przyjęciu i rejestracji wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej dotyczy uprawnień i obowiązków cudzoziemca wynikających z przepisów prawa. Umożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej przez właściwy organ. Organ Straży Granicznej zapewnia także cudzoziemcowi pomoc przy składaniu wniosku (między innymi zapewnia pomoc tłumacza, por. art. 30 ust. 1 pkt 6 ustawy o udzielaniu ochrony) oraz przekazuje mu w języku dla niego zrozumiałym informacje np. o zasadach i trybie postępowania, a także trybie i zasadach udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, art. 30 ust. 1 pkt 5 lit. a i h ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony). Z podjęciem tej czynności wiąże się też uprawnienie cudzoziemca do otrzymania tymczasowego zaświadczenia tożsamości, które uprawnia go do pobytu w Polsce do czasu zakończenia postępowania (por. art. 55 ust. 1 i art. 55a ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony). Gdyby uznać, że działanie (lub bezczynność) organu Straży Granicznej w zakresie przyjęcia i rejestracji wniosku nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to mogłoby to doprowadzić do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania w świetle art. 18 i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. W art. 18 Karty zagwarantowane zostało prawo do azylu (określone szczegółowo w dyrektywie 2013/32/EU), a w art. 47 Karty prawo każdego, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w tym artykule (tj. m.in. do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy). Nie można doprowadzić do sytuacji, w której organ Straży Granicznej mógłby wyznaczyć cudzoziemcowi dowolny termin na przyjęcie wniosku (np. roczny), a cudzoziemiec, pozbawiony w ten sposób rzeczywistej możliwości wszczęcia postępowania i rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony, nie mógłby zwalczać bezczynności organu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji powyższego nie sposób uznać, że ten etap postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, toczący się przed właściwym organem Straży Granicznej, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Czynność organu Straży Granicznej polegająca na przyjęciu i zarejestrowaniu wniosku cudzoziemca o udzielenie ochrony międzynarodowej, o którym mowa w art. 28 ust. 5 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1504), jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Kontroli sądu administracyjnego podlega zatem zarówno ta czynność, jak i bezczynność organu w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W rezultacie, trafny jest także zarzut naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela natomiast stanowiska wyrażonego w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 927/25, opartego na tezie, według której, czynności wykonywane przez organ Straży Granicznej na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie, polegające jedynie na przyjęciu od cudzoziemca deklaracji zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz poinformowaniu o miejscu i terminie przyjęcia takiego wniosku, podejmowane są poza postępowaniem administracyjnym. Zaznaczyć trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę strony na bezczynność organu Straży Granicznej za dopuszczalną, ale nie przesądził, czy jest zasadna. Merytoryczne rozpoznanie skargi pozostaje w gestii Sądu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Wniosek skarżącego kasacyjnie o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, ponieważ art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).