II OSK 1233/20

Dnia 19 kwietnia 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 885/19 w sprawie ze skargi R.R. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2019 r. znak: WINB-WOA.7721.4.25.2019 w przedmiocie kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 4 grudnia 2019 r., II SA/Ke 885/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach oddalił skargę R. R. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB) z 29 sierpnia 2019 r., znak: WINB-WOA.7721.4.25.2019, w przedmiocie kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, decyzją Starosty Kieleckiego z 17 września 2014 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono R.R. (inwestor) pozwolenia na budowę budynku usługowego – hali magazynowej z częścią handlową i budynku administracyjno-socjalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w N., oba budynki zaliczając do kategorii XVII obiektów budowlanych. W czasie dokonanej w dniu 25 maja 2018 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kielcach kontroli stwierdzono, że na działkach nr ewid. [...] i [...] w N., R.R. prowadzi działalność gospodarczą związaną ze sprzedażą materiałów opałowych. Ustalono, że budynek administracyjno-socjalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego w/w decyzją z 17 września 2014 r., zaś budowa objętego tym samym pozwoleniem budynku usługowego - hali magazynowej nie została rozpoczęta. Dalej w wyroku II SA/Ke 885/19 przywołano, że stwierdzając, iż budynek administracyjno-socjalny jest użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (PINB), na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59g, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202, uPb) oraz art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm.; K.p.a.), postanowieniem z 16 lipca 2018 r. wymierzył R.R. karę z tytułu nielegalnego użytkowania tego budynku zaliczonego do kategorii XVII, w wysokości 75.000 zł. Organ I instancji w trybie art. 136 K.p.a. przesłuchał w charakterze świadków kierownika budowy przedmiotowego budynku administracyjno-socjalnego, pracowników składu opału i inwestora ustalając, że budynek ten jest użytkowany od 2016 r. Ponadto organ powiatowy przeprowadził oględziny tego budynku wykonując dokumentację fotograficzną i stwierdzając, że użytkowane w nim pomieszczenie wyposażone jest w sprzęt biurowy, nadto jest tam pomieszczenie socjalne dla pracowników, a na elewacji budynku znajduje się elektroniczne urządzenie pozwalające ustalić ciężar ważonego opału, co świadczyć ma o jego powiązaniu z działalnością handlową prowadzoną przez inwestora. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w następstwie zażalenia R.R. ŚWINB postanowieniem z 13 listopada 2018 r. utrzymał w mocy w/w postanowienie I instancji przyjmując za bezsporne, że budynek administracyjno-socjalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Kwalifikację przedmiotowego budynku do kategorii XVII obiektów budowlanych uzasadniać miała treść decyzji Starosty Kieleckiego z 17 września 2014 r. o pozwoleniu na budowę oraz przepisy uPb, które do tej kategorii zaliczają budynki handlu, gastronomii i usług. Organ wojewódzki podkreślił, że w budynku administracyjno-socjalnym są dokonywane czynności związane z prowadzoną przez inwestora działalnością. Powyższe okoliczności potwierdzają wykonane podczas oględzin zdjęcia z umieszczonym na elewacji budynku urządzeniem elektronicznym sczytującym ciężar ważonego opału oraz wyposażenie tego budynku. Sam inwestor nie kwestionuje faktu użytkowania obiektu, z uwagi na przepis art. 55 pkt 1 uPb nie mógł przystąpić do użytkowania obiektu bez uprzedniego uzyskania decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, a taka sytuacja właśnie miała miejsce, gdyż inwestor nie dopełnił czynności formalno-prawnych wynikających z przepisów uPb. Ustalając wysokość kary organ przywołał przepisy art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i ust. 2 uPb oraz wskazał, że nie zaistniały przesłanki świadczące o przedawnieniu się kary, do rozpatrzenia których, stosownie do przepisów działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa – odsyła art. 59g ust. 5 uPb. Na skutek skargi R.R. WSA w Kielcach wyrokiem z 6 lutego 2019 r., II SA/Ke 19/19, uchylił w/w postanowienia organów obu instancji. Sąd wojewódzki wskazał na konieczność ponownego ustalenia kategorii obiektu budowlanego, do użytkowania którego inwestor przystąpił z naruszeniem art. 54 i 55 uPb, a następnie rozważenia przesłanek określonych w art. 57 ust. 7 w zw. z 59g uPb, które stanowią podstawę wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Sąd wojewódzki zaznaczył, że istnieje rozbieżność pomiędzy stwierdzeniem niedopełnionego obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynikającym z klasyfikacji przedmiotowego budynku do XVII kategorii obiektów budowlanych w treści pozwolenia na budowę z 17 września 2014 r., a informacją w pkt 5 na str. 3 w tej decyzji, że inwestor jest zobowiązany zawiadomić PINB co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, co dotyczy budynku administracyjno-socjalnego. Ponownie rozpatrując sprawę, PINB postanowieniem z 28 czerwca 2019 r., znak: SO.520.13.3.2018, wymierzył R.R. karę w wysokości 60.000 zł z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku administracyjno-socjalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w N. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ powiatowy wskazał, że uzyskał ze Starostwa Powiatowego w Kielcach informację, że kategoria przedmiotowego obiektu wskazana w pozwoleniu na budowę z 17 września 2014 r. jest prawidłowa. Organ I instancji uznał jednak, że budynek ten należy zaliczyć do kategorii XVI, która obejmuje budynki biurowe i konferencyjne, przez co przystąpienie do użytkowania tego budynku wymagało pozwolenia na użytkowanie, którego inwestor nie uzyskał. Utrzymując w mocy takie rozstrzygnięcie powołanym na wstępie postanowieniem z 29 sierpnia 2019 r., a wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 uPb (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm.) ŚWINB stwierdził, że w toku postępowania jednoznacznie ustalono, że przedmiotowy budynek został zrealizowany bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę jako budynek administracyjno-socjalny. R.R. przystąpił jednak do jego użytkowania bez dopełnienia formalności z art. 55 uPb. PINB uwzględnił wskazówki wynikające z w/w wyroku WSA w Kielcach, dotyczące zaliczenia przedmiotowego obiektu do właściwej kategorii przy uwzględnieniu jego aktualnej funkcji i przeznaczenia, co wynika też z poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych co do braku związania organów nadzoru budowlanego kategorią obiektu budowlanego przypisaną obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ ten nie podzielił stanowiska Starosty Kieleckiego w zakresie kategorii przedmiotowego obiektu wyrażonego w pozwoleniu na budowę z 2014 r. i w piśmie z 17 maja 2019 r. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem inwestora co do zakwalifikowania tego obiektu do kategorii III – innych niewielkich budynków jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk łącznie. Inwestor nie mógł przystąpić do użytkowania przedmiotowego obiektu zaliczonego do XVI kategorii, bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze R.R. wniósł o uchylenie postanowień obu instancji, zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 i art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb poprzez ich zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że budynek wzniesiony przezeń należy do kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne); 2) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia "decyzji" PINB z 28 czerwca 2019 r. pomimo jej sprzeczności z prawem, b) art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie "decyzji", w szczególności zaś zaniechanie rzeczowego odniesienia się do części zarzutów odwołania, c) art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zignorowanie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także jego dowolną ocenę, w tym nie zrealizowanie pełnego zakresu wytycznych WSA w Kielcach zawartych w wyroku z 6 lutego 2019 r. W uzasadnieniu skargi przyznano, że inwestor rzeczywiście przystąpił do użytkowania przedmiotowego budynku administracyjno-socjalnego bez pozwolenia na użytkowanie, ale o braku potrzeby uzyskania takiego pozwolenia co do tego budynku, pouczony został przez Starostę Kieleckiego w decyzji o pozwoleniu na budowę z 17 września 2014 r. Dodatkowo podniesiono, że skarżący nie może ponieść sankcji za naruszenie art. 54 i 55 uPb, ponieważ czynności związane ze sprawowaniem nadzoru inwestorskiego powierzył projektantowi, w którego gestii było wykonanie wszelkich czynności formalno-prawnych związanych z zakończenie budowy, w tym uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Skarżący powołał się też na olbrzymią dysproporcję pomiędzy nakładami poniesionymi na budowę przedmiotowego budynku o powierzchni zaledwie 50 m², a nałożoną karą, której uiszczenie doprowadzi do utraty przez skarżącego płynności finansowej. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Kielcach skargę oddalił. W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozpoznając sprawę ponownie, organy administracji wywiązały się ze wskazań zawartych w uprzednio wydanym wyroku WSA w Kielcach z 6 lutego 2019 r. PINB zwrócił się bowiem do Starosty Kieleckiego o wyjaśnienie kategorii budynku, a zdaniem tego organu kategoria obiektów objętych pozwoleniem na budowę z 17 września 2014 r. została prawidłowo ustalona jako XVII. Oznacza to zdaniem tegoż sądu, że przesądzające dla interpretacji rozbieżnych "zapisów" pozwolenia na budowę co do kategorii obiektu budowlanego przypisywanej przedmiotowemu budynkowi administracyjno-socjalnemu i w konsekwencji wynikającej z treści art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. b) uPb, konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed przystąpieniem do jego użytkowania – jest określenie kategorii tego obiektu budowlanego we wstępnej części decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze względu jednak na wiążącą ocenę prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA w Kielcach z 6 lutego 2019 r., zasadnie – w ocenie sądu pierwszej instancji – organy nadzoru budowlanego przyjęły, że nie są związane określeniem tej kategorii zawartym w decyzji Starosty Kieleckiego z 17 września 2014 r. i poczyniły w tym zakresie własne ustalenia, których nie sposób zakwestionować. Zasadnie również organy nadzoru budowlanego przyjęły, że przedmiotowego budynku nie da się zakwalifikować jako wymienionego w kategorii III załącznika do uPb, jako "innego niewielkiego budynku, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie". Przeciwko takiej kwalifikacji przemawiają bowiem niespornie ustalone w sprawie funkcje pomieszczeń znajdujących się w tym budynku, mieszczące się w obejmującej między innymi budynki biurowe i konferencyjne kategorii XVI. Również wskazywane w skardze pozostałe cechy przedmiotowego budynku, tj. brak fundamentów, konstrukcja i walory funkcjonalne – zdaniem sądu pierwszej instancji – nie mogą przesądzać o jego kwalifikacji do III kategorii obiektów, ani dyskwalifikować zaliczenia go do kategorii XVI. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł R.R. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu temu na podstawie art. 176 i art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego: art. 57 ust. 7 i art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb poprzez ich zastosowanie w wyniku błędnego uznania, że budynek wzniesiony przez skarżącego należy do kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne). Na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 Ppsa skarżący kasacyjnie wnosił o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, a także o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że WSA w Kielcach zupełnie zignorował fakt, że inwestor jakkolwiek faktycznie przystąpił do użytkowania budynku administracyjno-socjalnego bez pozwolenia na użytkowanie, to o braku potrzeby uzyskania takiego pozwolenia - co do budynku administracyjno-socjalnego - pouczony został przez Starostę Kieleckiego w decyzji o pozwoleniu na budowę. W pkt 5 tego pozwolenia Starosta wskazał, że "inwestor jest zobowiązany zawiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach, co najmniej na 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, dotyczy budynku administracyjno-socjalnego (bud. nr 2); przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie - hali magazynowej z częścią handlową (bud nr 1). Zdaniem skarżącego ww. treść pouczenia dobitnie wskazuje, że w ocenie Starosty Kieleckiego budynek administracyjno-socjalny – wbrew informacji zawartej na 1 stronie decyzji – nie należał i nie należy do kategorii objętych art. 55 ust. 1 pkt 1 uPb. Twierdzenie w postanowieniach PINB i ŚWINB, że przedmiotowy budynek należy do kategorii XVI obejmującej budynki biurowe i konferencyjne jest nieuprawnione, pozbawione podstaw faktycznych i prawnych. Zarządzeniem z 17 stycznia 2023 r. przewodnicząc Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021, poz. 2095 ze zm.) skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, o czym powiadomiono strony, jak również o składzie orzekającym Sądu, a także o możliwości uzupełnienia argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał na związanie prawomocnym wyrokiem II SA/Ke 19/19 wydanym w granicach przedmiotowej sprawy. Z przywołanego wyroku wynikało, że przesądzony został fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania budynku zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę jako administracyjno-socjalnego, bez uzyskania wymaganego pozwolenia na użytkowanie. W wyroku tym wskazano na potrzebę samodzielnego wyjaśnienia kategorii budynku, skoro w udzielonym pozwoleniu przyjęto, że jest to budynek kategorii XVII, a czego sąd orzekający wyrokiem II SA/Ke 19/19 nie podzielił, wskazując nadto – po uprzednim ustaleniu poprawnej kategorii obiektu – aby następnie rozważyć przesłanki z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g uPb. Słusznie w tych okolicznościach sąd pierwszej instancji eksponując związanie powyższym wyrokiem, trafnie ocenił prawidłowość zakwalifikowania wzniesionego budynku administracyjno-socjalnego jako budynku kategorii XVI i wykluczył, aby obiekt ten mógł zostać zakwalifikowany do budynków kategorii III. Niesporne wszak jest, uwzględniając ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego – które w skardze kasacyjnej nie zostały podważone – a co trafnie zauważył sąd a quo, iż nie można przyjąć, aby w przedmiotowym budynku realizowane były funkcje letniskowe, gospodarcze, czy garażowe, skoro znajdują się w nim pomieszczenia administracyjno-biurowe oraz socjalne służące prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Fakt jej prowadzenia potwierdzili przesłuchani w sprawie świadkowie, tj. kierownik budowy budynku administracyjno-socjalnego, pracownicy składu prowadzonego przez skarżącego oraz sam skarżący. W tych okolicznościach nie jest trafny zarzut błędnego zastosowania przepisów art. 57 ust. 7 i art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a uPb. Z wyłożonych przyczyn i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.