II OSK 1232/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 191/20 w sprawie ze skargi Z.B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2019 r. nr WOP.7721.126.2019.EL w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 18 listopada 2020 r., II SA/Gd 191/20 oddalił skargę Z.B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 12 grudnia 2019 r., nr WOP.7721.126.2019.EL, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 16 kwietnia 2019 r., nr PINB-7141/041d-2/2018/PO, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., a także art. 104 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał Z.B. rozbiórkę obiektu budowlanego - domku holenderskiego o konstrukcji stalowej nietrwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 3,40 m x 9,10 m wraz z zadaszonym tarasem o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,30 m x 5,00 m, posadowionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] (w części działki znaczonej literą "D" na mapie będącej załącznikiem do decyzji). Z.B. złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a oraz art. 52 p.b. poprzez brak ustalenia, kto jest zobowiązany do rozbiórki obiektów; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na braku zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w przedmiocie postępowania dotyczącego sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. i tym samym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. dla należącej do skarżącej działki położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...]. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżącą kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Bezzasadny jest zarzut naruszenia w sprawie art. 52 p.b., ponieważ Sąd I instancji, oddalając skargę na zaskarżoną decyzje PWINB, prawidłowo ocenił, że nakaz rozbiórki wynikający z rozstrzygnięcia zamieszczonego w tejże decyzji nie uchybia ww. przepisowi. Jego nałożeniu towarzyszyło określenie przez organy nadzoru budowlanego, kto jest zobowiązany nakaz ten wykonać, a równocześnie wybór adresata decyzji nie budzi wątpliwości pod kątem poprawności uznania, iż to zobowiązanie powinno ciążyć na skarżącej. W stanie prawnym uwzględnionym przez organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie poddanej kontroli Sądu I instancji art. 52 p.b. stanowił, że czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 p.b., obowiązany jest na swój koszt dokonać inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Podstawę prawną nałożonego na skarżącą nakazu rozbiórki obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...], obręb [...] (nietrwale związanego z gruntem domku holenderskiego wraz z zadaszonym tarasem o podanych w decyzji wymiarach) stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym za ugruntowany należy uznać pogląd, zgodnie z którym nakaz rozbiórki powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej i posiada tytuł prawny do nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2023 r., II OSK 349/20; wyrok NSA z 21 grudnia 2022 r., II OSK 2266/21; wyrok NSA z 15 listopada 2022 r., II OSK 1741/21; wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., II OSK 720/19; wyrok NSA z 18 października 2018 r., II OSK 2623/16). W świetle niepodważonych w sprawie ustaleń faktycznych skarżąca jest współwłaścicielem działki, na której został zlokalizowany sporny obiekt budowlany, a równocześnie pozostawała inwestorem robót budowlanych, w następstwie których został on zrealizowany w warunkach wyłączających związek materialny tego obiektu z gruntem w rozumieniu art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610), co w pełni umożliwia stronie skarżącej podjęcie nakazanych prawem czynności. Skarżąca jako inwestor działała w warunkach samowoli budowlanej, co nakazywało nałożenie bezpośrednio na nią ciężaru organizacyjnego i finansowego związanego z wykonaniem rozbiórki. Zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje, by w sprawie zaistniały szczególne okoliczności, które nakazywałyby powyższe zagadnienie ocenić odmiennie. Argumentów, by przyjąć taki wniosek nie dostarcza również uzasadnienie skargi kasacyjnej. Fakt, że skarżąca bezpośrednio po przeprowadzonej kontroli prawidłowości zlokalizowania zabudowy na działce nr ew. [...], obręb [...] miała zawrzeć umowę dzierżawy nieruchomości, w skład której wchodzi m.in. ww. działka, pozostaje bez znaczenia prawnego dla określenia adresata decyzji, o której mowa w art. 52 p.b. Jedynie ubocznie zamieścić należy uwagę, że w świetle kopii załączonego dokumentu przedmiotem umowy dzierżawy zawartej na 15 lat miałyby się stać grunty rolne, niewyjaśniona przy tym została przez skarżącą kwestia skuteczności podjęcia przez nią jako dzierżawcę tego rodzaju czynności prawnej, uwzględniając, że dzierżawa nieruchomości jako czynność przekraczająca w tym przypadku zakres zwykłego zarządu wymagała zgody wszystkich współwłaścicieli, a skarżąca, dysponując, co wynika z akt sprawy, udziałem w nieruchomości wynoszącym 979/3254 nie wykazała, by tenże warunek został w sprawie dopełniony. Nie jest uzasadniony również zarzut przypisujący Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W myśl ww. przepisu k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazany przepis nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie zawiesić je wtedy, gdy wydanie przez właściwy organ orzeczenia kończącego to postępowanie uzależnione jest od rozstrzygnięcia powstałej kwestii prejudycjalnej przez inny organ lub sąd, przy czym pomiędzy takim orzeczeniem a rozstrzygnięciem tejże kwestii występować musi związek bezpośredni, a brak rozstrzygnięcia powstałego zagadnienia prawnego w oddzielnym postępowaniu przed właściwym organem lub sądem stanowi przeszkodę do merytorycznego załatwienia sprawy. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji kończącej postępowanie jest w ogóle niemożliwe. Takie rozumienie zakresu zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jednolicie przyjmowane jest w piśmiennictwie (por. G. Łaszczyca, Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2005, s. 101), jak i w dotychczasowym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 3172/18; wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., II OSK 1283/19; wyrok NSA z 19 lutego 2021 r., II OSK 3011/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1757/19). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przeszkodą procesową w przyjętym powyżej znaczeniu do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego ze względu na brak możliwości jego zalegalizowania nie jest okoliczność prowadzenia przez właściwy organ gminy postępowania w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, który to akt może stanowić ewentualną podstawę późniejszej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którą poprzedza sporządzenie studium, jest elementem tworzenia prawa miejscowego i strona nie ma możliwości prawnego wpływu na fakt jej podjęcia. Taki pogląd interpretacyjny został wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2012 r., II OSK 2347/10, ONSAiWSA 2013/6/101 i jest jednolicie przyjmowany w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., II OSK 3636/19; wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r., II OSK 2033/19; wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 1100/18; wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 928/18; wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., II OSK 931/17; wyrok NSA z 13 grudnia 2018 r., II OSK 427/18; wyrok NSA z 14 listopada 2018 r., II OSK 2819/18; wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r., II OSK 1906/16). Zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącą w toku postępowania, będące rezultatem zlokalizowania obiektu budowlanego na nieruchomości, która w świetle postanowień planu miejscowego nie jest przeznaczona pod zabudowę, pomijają, że organ nadzoru budowlanego w tym postępowaniu powinien kierować się obowiązkiem ustalenia planistycznego przeznaczenia terenu według przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dniu rozstrzygania sprawy, a więc powinien uwzględnić aktualny (obowiązujący) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ocena prawna Sądu I instancji wpisująca się we wskazane stanowisko w żaden sposób nie uchybia zatem powołanemu w skardze kasacyjnej przepisowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jedynie na marginesie tego wyjaśnienia Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że analogiczny pogląd niedostrzegający przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie likwidacji samowoli budowlanej w podjęciu przez Radę Miejską [...] uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], wobec uczynienia przedmiotem zarzutu kasacyjnego prawidłowości zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku tożsamej regulacji prawnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.) wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2023 r., II OSK 771/21, w którym rozpatrzeniu podlegała sprawa rozbiórki takiego samego obiektu budowlanego, którego samowolne zrealizowanie zostało przypisane skarżącej (domku holenderskiego wraz z zadaszonym tarasem), zlokalizowanego na nieruchomości sąsiadującej z należącą do skarżącej działką nr ew. [...], obręb [...]. Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.