II OSK 1228/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt II SA/Po 669/21 w sprawie ze skargi A. K. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 czerwca 2021 r. nr WOA.7722.71.2021.MT w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 17 lutego 2021 r. nr PINB/WOA/430/10/2021/1248; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. K. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po 669/21 oddalił skargę A. K. (dalej skarżący) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z dnia 30 czerwca 2021 r., nr WOA.7722.71.2021.MT w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej PINB, organ pierwszej instancji) w dniu 23 października 2020 r. przeprowadził na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w W., gm. T. czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że na nieruchomości tej zrealizowane zostały trzy obiekty: 1) budynek o wymiarach 10 x 5 m, o konstrukcji drewnianej, posadowiony na płycie betonowej, w sierpniu 2019 r.; 2) budynek hali magazynowej w kształcie trapezu o wymiarach 10,90 x 11,10 x 12,45 x 17,25 m, o konstrukcji stalowej wykonany z blachy trapezowej, posadowiony na kostce brukowej, w sierpniu 2020 r.; 3) magazyn namiotowy, posadowiony na kostce ażurowej w czerwcu 2019 r. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że Starosta Poznański decyzją z dnia 13 maja 2019 r., nr 2459/19 udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wewnętrzną instalacją gazową na powyższej nieruchomości. Skarżący (obecnie współwłaściciel nieruchomości) oświadczył, że powyższe obiekty stanowią zaplecze budowy dla budynku mieszkalnego, na który wydano pozwolenie na budowę, dlatego też nie uzyskał stosownych pozwoleń na ich realizację. Podczas prowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, że obecnie współwłaścicielami nieruchomości są skarżący i H. K., którzy nabyli przedmiotową nieruchomość w dniu 21 września 2020 r. po zmarłym J. K., dla którego zostało wydane przez Starostę Poznańskiego powyższe pozwolenie na budowę z dnia 13 maja 2019 r. W dniu 11 lutego 2021 r. PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budynku o wymiarach 10 x 5 m, o konstrukcji drewnianej, posadowionego na płycie betonowej wybudowanego w sierpniu 2019 r. Następnie PINB postanowieniem z dnia 17 lutego 2021 r., znak: PINB/WOA/430/10/2021/1248, wydanym na zasadzie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej Prawo budowlane), wstrzymał roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego. Zażalenie na powyższe postanowienie PINB wniósł skarżący domagając się jego uchylenia. W uzasadnieniu podniósł, że budynek nie ma fundamentów zapewniających mu trwałość i stabilność, a ze względu na małą powierzchnię nie nadaje się do użytkowania jako budynek mieszkalny jednorodzinny. Wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany przez jego ojca jako zaplecze budowy prowadzonej na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 13 maja 2019 r., więc jego budowa zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego nie wymagała zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu 18 maja 2021 r. PINB, na zlecenie organu odwoławczego, ponownie przeprowadził kontrolę na działce [...], podczas której ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek o konstrukcji drewnianej, posiadający ściany i dach kryty papą. Budynek znajduje się na płycie betonowej, ale jest na niej położony bez zakotwienia. Budynek jest wykorzystywany na cele mieszkalne, jest w pełni wyposażony. Uczestniczący w kontroli skarżący przyznał, że wykorzystuje budynek zarówno do celów wypoczynkowych, jak i w charakterze zaplecza budowy. Do protokołu z kontroli dołączono dokumentację fotograficzną. WWINB postanowieniem z dnia 30 czerwca 2021 r., znak: WOA.7722.71.2021.MT, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej K.p.a.) uchylił postanowienie PINB i orzekł o wstrzymaniu budowy, z tą różnicą, że sprecyzował stronę podmiotową postanowienia wskazując w nim obu współwłaścicieli nieruchomości: skarżącego i H. K.. Ponadto poinformował współwłaścicieli o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku na podstawie art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej oraz zasadach jej obliczania. Odnosząc się do zarzutu odwołania, w którym skarżący podniósł, że przedmiotowy obiekt stanowi zaplecze budowy w związku z udzielonym pozwoleniem na budowę z dnia 13 maja 2019 r., WWINB stwierdził, że w oparciu o to pozwolenie nie zgłoszono jednak rozpoczęcia robót budowlanych i nie zostało ono przeniesione na obecnych współwłaścicieli. W ocenie organu budowa budynku mieszkalnego w ogóle nie rozpoczęła się. Znajdujący się na działce budynek nie może być więc uznany za zaplecze budowy, która nie jest prowadzona. Niezależnie od powyższego MWINB wskazał, że sporny budynek w rzeczywistości nie pełni funkcji zaplecza robót, gdyż jest budynkiem mieszkalnym, co potwierdza dokumentacja fotograficzna. W skardze na postanowienie WWINB skarżący wniósł o uchylenie tego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia PINB. W uzasadnieniu skargi podniósł, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 13 maja 2019 r. nr 2459/19 została na niego przeniesiona. Skarżący nie zgodził się z ustaleniami organu, że sporny budynek jest budynkiem mieszkalnym. W jego ocenie sprawę należy oceniać przez pryzmat szczególnych okoliczności, a mianowicie tego, że nie zawiadomił organu nadzoru budowlanego o rozpoczęciu budowy, ponieważ doszło do rozpadu małżeństwa jego rodziców i śmierci jego ojca. W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie, uznając ją za bezzasadną i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku z dnia 19 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd powołał treść art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego i wskazał, że z protokołów kontroli z dnia 23 października 2020 r. (k. 23-26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) oraz z dnia 18 maja 2021 r. (k. 66-74 tychże akt) wynika, że sporny budynek to ewidentnie budynek o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, w takim celu jest użytkowany. Z dokumentacji fotograficznej wynika nadto, że jest on estetycznie i kompleksowo wykończony i wyposażony, nie ma charakteru "roboczego", a jednoznacznie mieszkalny: widać wymalowane gładkie ściany, estetyczne drzwi, kamienne lub kompozytowe parapety wewnętrzne, pełne wyposażenie kuchni, stolik RTV, sofę i stół jadalny. Zatem już przez pryzmat zasad doświadczenia życiowego nie sposób uznać kontrolowanego budynku za "zaplecze budowy". Zaplecze budowy służy wykonawcy robót jako miejsce organizacji procesu budowy i jest stosownie do tego wyposażone. Zaplecze budowy ze swej istoty stanowi obiekt poddany intensywnej eksploatacji, dlatego nie wykańcza się go jak budynek mieszkalny. W ocenie Sądu sporny budynek nie może być zapleczem budowy, gdyż wedle ustaleń organu, przyznanych przez skarżącego, budowa na podstawie udzielonego jego ojcu pozwolenia na budowę z dnia 13 maja 2019 r. nie została rozpoczęta. Skoro więc nie zgłoszono rozpoczęcia robót budowlanych w kierunku budowy projektowanego budynku mieszkalnego (skądinąd zlokalizowany miał być od frontu działki, k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), to nie może być mowy o ziszczeniu się przesłanki posadowienia budynków zaplecza budowy zwolnionego z uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia w trybie art. 29 ust. 2 pkt 21 Prawa budowlanego. Sąd uznał, że przed przystąpieniem do budowy budynku nie dopełniono żadnych procedur w świetle przepisów Prawa budowlanego. Oznacza to, że w sposób oczywisty zaktualizowała się kompetencja (i obowiązek) organu nadzoru budowlanego do wydania postanowienia z art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego o wstrzymaniu budowy i o poinformowaniu współwłaścicieli nieruchomości o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Sąd wskazał, że trafnie WWINB postanowienie skierował do obu współwłaścicieli, było to zgodne z art. 52 Prawa budowlanego i konieczne z uwagi na fakt, że obowiązki dotyczące obiektu nie mogły już być nałożone na inwestora. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; obecnie Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera po jednym zarzucie procesowym i materialnoprawnym. Najpierw pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na błędnym przedstawieniu stanu sprawy, a w konsekwencji błędnej subsumcji przepisów prawa materialnego, co zaważyło na błędnym rozstrzygnięciu sprawy. Następnie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 24 i art. 30 ust. 1 pkt 1 i 1b Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 maja 2019 r., to jest w dniu wydania ojcu skarżącego decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Pełnomocnik ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego rozwinął argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych zarzutów. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik poparł zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej wskazując, że budowa budynku mieszkalnego, w stosunku do którego wydano pozwolenie na budowę z dnia 13 maja 2019 r., jest realizowana. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie przyjdzie stwierdzić, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie jest wolna od wad, w jej podstawach pominięto bowiem szereg przepisów, do których nawiązano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w ramach prowadzonej argumentacji mającej wykazać zasadność zgłoszonych zarzutów. Tym niemniej nie do odparcia okazał się postawiony w niej zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 21 (poprzednio art. 29 ust. 1 pkt 24) Prawa budowlanego przez niewłaściwe ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy przyjętym za podstawę orzekania. Zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Część robót budowlanych wymaga jednak zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, niewielki ich zakres nie wymaga zaś w ogóle zgody budowlanej (art. 29 - 31 Prawa budowlanego). Zgodnie z powołanym na wstępie art. 29 ust. 2 pkt 21 budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, nie jest objęta reglamentacją organów budowlanych. Przesłankami zwolnienia są więc dwie okoliczności faktyczne, które muszą wystąpić łącznie, tj. położenie obiektu na terenie budowy oraz jego przeznaczenie w postaci czasowego wykorzystania w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi przy innym obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z 17 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2556/16, LEX nr 2591288). Ustawodawca za teren budowy rozumie przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy (zob. art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego). W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zwolnienie od obowiązku uzyskania zgody budowlanej (pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót) dotyczy nie wszystkich obiektów położonych na terenie budowy, lecz tylko takich, których istnienie funkcjonalnie i czasowo powiązane jest z realizacją robót prowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (zob. np. wyroki NSA z: 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1278/08, LEX nr 552851 i 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1287/23, LEX nr 3739643). W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że zamiarem inwestycyjnym ojca skarżącego była budowa na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na jego wniosek w dniu 13 maja 2019 r. została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę tego budynku. Z kolei ze złożonych przez skarżącego na drodze administracyjnej wyjaśnień, niezakwestionowanych w trakcie kontroli sądowej, wynika zaś, że w sierpniu 2019 r., a zatem trzy miesiące po udzieleniu pozwolenia budowlanego, na tej działce wykonano obiekt o konstrukcji drewnianej, posadowiony na płycie betonowej, niewątpliwie z przeznaczeniem do celów mieszkalnych. Dowodzą tego ustalenia poczynione w trakcie czynności kontrolnych, utrwalonych protokołami, z dołączoną do czynności z dnia 15 kwietnia 2021 r. dokumentacją fotograficzną. Nadto, Sąd pierwszej instancji dostrzegł, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że sytuacja rodzinna i śmierć ojca skarżącego mogła spowodować opóźnienie rozpoczęcia realizacji zamierzenia budowlanego, w stosunku do którego udzielono pozwolenia na budowę. Rozpoczęcie budowy, zgodnie z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a pracami przygotowawczymi są m.in. wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie i zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów (art. 41 ust. 2 pkt 1 i 3). Sąd pierwszej instancji nie zwrócił dostatecznej uwagi, że według twierdzeń skarżącego obiekt, w stosunku do którego prowadzono postępowanie, wykonany został jako zaplecze przyszłej budowy, a do wytyczenia geodezyjnego budynku mieszkalnego miało dojść jeszcze przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o wstrzymaniu budowy (w równolegle prowadzonym postępowaniu dotyczącym innego obiektu wykazano, że do wytyczenia geodezyjnego tego budynku przez geodetę doszło w dniu 29 kwietnia 2021 r.). Prace te wykonane zostały w okresie ważności pozwolenia na budowę (art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego). Uwzględniając wszystkie te okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istniały podstawy do przyjęcia, że wzniesienie obiektu o funkcji mieszkalnej na działce nr [...] było czasowo powiązane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, miało to miejsce na terenie budowy. Można było również przyjąć, że realizacja tego obiektu była funkcjonalnie powiązana z tą budową jako jej zaplecze. Oczywiście związek, który przesądza o przeznaczeniu obiektu do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, wyznaczany jest rodzajem i wielkością budynku, w stosunku do którego wydana została zgoda budowlana oraz całym szeregiem innych obiektywnych okoliczności faktycznych zróżnicowanych w zależności od uwarunkowań indywidualizujących konkretny przypadek (zob. wyrok NSA z 13 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2259/16, LEX nr 2598020). Nie można było z góry wykluczyć, jak przyjęły organy nadzoru budowlanego i co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że przedmiotowy obiekt o funkcji mieszkalnej, niewątpliwie o podwyższonym standardzie jak na obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania, został wzniesiony jako zaplecze przyszłej budowy służący nie tylko inwestorowi, ale także mogący służyć pracownikom firmy budowlanej w trakcie realizacji robót budowlanych na zlecenie inwestora. Poglądu tego nie zmieniają parametry budowlane obiektu, głównie powierzchnia użytkowa, oraz wyposażenie i koszty związane z jego realizacją. Decyduje o tym inwestor, który winien mieć pełną świadomość, że tego rodzaju obiekt przeznaczony jest jedynie do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych i podlega rozbiórce po zakończeniu tychże robót. Skoro zaś pozwolenie budowlane nie wygasło także argument, że inwestor nie zawiadomił organu nadzoru budowlanego o rozpoczęciu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie ma decydującego znaczenia dla nieuznania przedmiotowego obiektu jako zaplecza budowy. Odnosząc się do procesowego zarzutu skargi kasacyjnej odniesionego łącznie do dwóch przepisów należy stwierdzić, że zarzut ten jest chybiony. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., skoro zaskarżony wyrok wydany został w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w przedstawionych aktach administracyjnych sprawy. Nie można także skutecznie twierdzić, że uzasadnienie tego wyroku dotknięte jest wadliwością w znaczeniu wynikającym z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji w sposób zwięzły przedstawił w nim stan sprawy, stanowiska stron, wskazał podstawę prawną orzeczenia i ją wyjaśnił. Stanowisko sądu jest jasne, nie stwarza żadnych wątpliwości interpretacyjnych; przeciwnie umożliwia poznanie racji jakimi się kierował w trakcie wyrokowania, następnie sformułowanie zarzutów pod adresem podjętego orzeczenia i wreszcie dokonanie właściwej kontroli instancyjnej. Zupełnie oddzielną kwestią jest, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się treścią zaskarżonego wyroku, zarzuty w tym zakresie można realizować zgłaszając inne naruszenia przepisów tak procesowych, jak i materialnych. Przedstawione rozważania skłaniają do konkluzji, że Sąd pierwszej instancji powinien był skargę uwzględnić, tymczasem ją oddalił. Skoro istota sprawy została wyjaśniona należało zastosować art. 188 P.p.s.a. i uchylić zaskarżony wyrok i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania budowy. O kosztach postępowania Naczelny Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot kosztów sądowych (wpisów od skargi i skargi kasacyjnej oraz opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku) oraz wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego radca prawnym za obie instancje.