II OSK 1217/24

Dnia 9 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. i Z. C. [...] spółka cywilna w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 42/24 w sprawie ze sprzeciwu S. Z. i Z. C. [...] spółka cywilna w S. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 grudnia 2023 r., nr P.7721.128.2023 16.MM w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zabudowy urządzeń przesyłowych w związku z budową dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 42/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw S. Z. i Z. C. [...] spółka cywilna w S. od decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 5 grudnia 2023 r., nr P.7721.128.2023 16.MM, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", dla miasta Olsztyna z dnia 6 września 2023 r., znak: PINB.5151.8.2023 (o umorzeniu postępowania w przedmiocie zabudowy urządzeń przesyłowych O. S.A. przy ul. [...] w Olsztynie w związku z budową dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] w Olsztynie), i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd wskazał na istotę postępowania w sprawie ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej (art. 64a, art. 64c § 1 i 2, art. 64e p.p.s.a.), a także na istotę decyzji kasatoryjnej wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. z uwzględnieniem art. 15, art. 136 § 1-4, art. 138 § 1 K.p.a., stwierdzając, że w tego rodzaju sprawie organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r., II OSK 1781/17). W związku z powyższym rozstrzygnięcia Sądu wymagało, czy powoływane przez WINB okoliczności uzasadniały w realiach niniejszej sprawy zwrot sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji WINB ocenił, że przedwcześnie PINB, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył prowadzone postępowanie w sprawie zabudowy urządzeń przesyłowych spółki telekomunikacyjnej w związku z budową przez inwestorów opisanej wyżej inwestycji, gdyż stan faktyczny sprawy nie uzasadniał wydania takiej decyzji. Wskazał na konieczność ustalenia przez PINB innego sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, niż podany przez autora ekspertyzy złożonej w toku postępowania przez spółkę telekomunikacyjną w tym dokumencie. Dodał też, że ustalenia wymaga data i zgodność z przepisami wykonania przedmiotowej sieci telekomunikacyjnej. Sąd wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania zachodzi tylko wtedy, gdy występuje ewidentny brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tj. gdy w świetle przepisów prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem postępowania (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2023 r., I OSK 2582/19). Zdaniem Sądu, taki przypadek nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Zarówno okoliczności faktyczne sprawy, jak i jej stan prawny, uzasadniają w pełni potrzebę merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż występują w tym postępowaniu niezbędne elementy materialnego stosunku prawnego, pozwalające wydać decyzję załatwiającą sprawę w pierwszej instancji przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organ nadzoru budowlanego posiada określone prawem kompetencje (art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84a ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). W ramach tych kompetencji możliwe jest więc badanie, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę oraz z przepisami z zakresu prawa budowlanego, czy też w warunkach samowoli budowanej lub z naruszeniem uwarunkowań prawnych wynikających z przepisów prawa budowlanego. W tym zakresie PINB, w zależności od ustaleń, może działać w ramach właściwości rzeczowej przewidzianej w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem PINB w uzasadnieniu swojej decyzji nie kwestionował istnienia nieprawidłowości wiążących się z zabudową przez inwestorów obiektu telekomunikacyjnego i wybudowaniem na nim obiektu budowlanego oraz podniesieniem poziomu gruntu przez nasypanie ziemi nad istniejącymi ciągami kanalizacji technicznej i studniami kablowymi oraz wokół ww. zabudowy, stwierdzonych w trakcie kontroli przeprowadzonych 18 października 2022 r. i 8 lutego 2023 r., lecz uchylił się od ich oceny w świetle przepisów ustawy – Prawo budowlane i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Ponadto nie zaakceptował zaproponowanego w ekspertyzie sposobu ich usunięcia, a jednocześnie nie poczynił żadnych ustaleń co do rozstrzygnięcia tej kwestii. W ten sposób PINB uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy co do istoty, czym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 104 K.p.a., obligujące organ administracji do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz do załatwienia sprawy. Sąd podkreślił, że PINB umorzył postępowanie w zasadzie tylko z tego względu, że uznał, iż nie da się usunąć nieprawidłowości we wskazany w ekspertyzie sposób. Naruszenie to dostrzegł WINB i zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a., nie mogąc usunąć ww. naruszenia przepisów K.p.a. na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 K.p.a. Wymagałoby to bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do właściwego sposobu usunięcia nieprawidłowości dotyczących zabudowania urządzeń telekomunikacyjnych. W takim wypadku postępowanie organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody, lecz wyjaśnieniem sprawy w zakresie, który determinowałyby sposób jej rozstrzygnięcia i tym samym WINB naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianą w art. 15 K.p.a. Ponadto Sąd wskazał, że organ I instancji nie jest związany zawartym w zaskarżonej decyzji WINB wskazaniem dotyczącym konieczności wezwania autora ekspertyzy do ewentualnego podania innego sposobu wyeliminowania istniejących nieprawidłowości, lecz nakazem wyjaśnienia, czy jest możliwe usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w inny sposób, niż przedstawiony w ekspertyzie. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Uznanie ekspertyzy przedłożonej przez Spółkę za dokument prywatny, nie powoduje, że nie może być ona dowodem w sprawie, który – jak każdy inny dowód – organ nadzoru budowlanego ma obowiązek ocenić w świetle całokształtu materiału dowodowego sprawy. Nie ma przeszkód, aby inwestorzy przedłożyli, jako dowód podlegający ocenie w tym postępowaniu, własną ekspertyzę z wariantem usunięcia nieprawidłowości, który uwzględniałby wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonej decyzji kasatoryjnej; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. przez oddalenie [sprzeciwu], pomimo wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu K.p.a., gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy; - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w treści uzasadnienia wyroku WSA w Olsztynie do poszczególnych wywodów skarżących podkreślających wadliwość działania organu II instancji, w tym obowiązek uzupełnienia ekspertyzy wykonanej z pominięciem przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, ponieważ w głównej mierze wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera przekonujących argumentów, za pomocą których można by skutecznie podważyć ocenę Sądu I instancji co do legalności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. W żadnym razie z oceny Sądu I instancji nie można wywieść, jak czynią skarżący, że uzasadnienie Sądu zmierza do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, a nie do określenia, czy organ II Instancji mógł wydać decyzję kasatoryjną, czy merytoryczną. Wręcz przeciwnie Sąd I instancji wprost wskazał na istotę postępowania ze sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej i wskazał, że tego rodzaju postępowanie wyklucza rozpoznanie sprawy co do meritum. Nie oznacza to, że nie można na aktualnym etapie postępowania zauważyć, że, na co wskazał PINB w uzasadnieniu swojej decyzji, w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę 2 wielorodzinnych budynków mieszkalnych pomimo zamieszczenia w projekcie budowlanym warunków technicznych wydanych przez Spółkę O. i braku przebudowy istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej zaopiniowanej przez tą Spółkę, deweloper nie został wezwany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej do uzupełnienia projektu budowlanego. Z tych ustaleń PINB wynika, że do określonych robót budowlanych dotyczących sieci telekomunikacyjnej inwestorów nie uprawniało pozwolenie na budowę ww. 2 budynków mieszkalnych, jeżeli przyjąć, że do budowy doszło w wyniku odstąpienia od projektu budowlanego, choć ocenionego przez projektanta jako "nieistotne odstępstwo", mimo że doprowadziło do powstania stanu niezgodnego z prawem w już istniejącej sieci telekomunikacyjnej, co sam przyznał PINB. Poza tym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego możliwe jest wdrożenie postępowania naprawczego jeżeli w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie mienia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Chodzi w nim m.in. o roboty budowlane wykonywane (faktycznie) w sposób powodujący zagrożenie dla mienia lub istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Budowa obiektu budowlanego, gdyby nawet nie wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, dokonana wbrew wymogom bezpieczeństwa lub obowiązującym przepisom, jest innym przypadkiem samowoli budowlanej, polegającym na budowie tego obiektu niezgodnie z przepisami w świetle art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego. Nie można też zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej jakoby z uzasadnienia Sądu płynął wadliwy wniosek, że każda decyzja umarzająca postępowanie powinna skutkować uchyleniem i przekazaniem do ponownego rozpoznania. Otóż w niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał na zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego, które umożliwiają merytoryczne skontrolowanie prawidłowości budowy infrastruktury telekomunikacyjnej, tj. pod względem jej zgodności z Prawem budowlanym, tym bardziej, że organ nadzoru budowlanego poczynił konkretne ustalenia stanu faktycznego; zaś Spółka przedstawiła stosowną ekspertyzę, która w świetle przepisów K.p.a. może być dowodem w sprawie celem, np. doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nawet jeżeli w ogólności umorzenie postępowania, jak twierdzą skarżący, "nie oznacza braku postępowania wyjaśniającego", zaś na tle spraw prowadzonych na podstawie przepisów Prawa budowlanego, możliwe jest umorzenie postępowania w sprawie określonej budowy także z przyczyn merytorycznych, ale jeżeli nie zachodzą podstawy do wydania jakiegokolwiek nakazu lub obowiązku. Jeżeli istnieje problem nieprawidłowości wykonanych robót budowlanych, to dla sformułowania merytorycznej oceny i rozstrzygnięcia przez PINB w tym zakresie nie może w każdym przypadku stanowić stosowna treść ekspertyzy. To bowiem w oparciu o całokształt sprawy administracyjnej organ nadzoru budowlanego ma zadecydować jakie konkretnie obowiązki powinny zostać nałożone na podmiot odpowiedzialny za wykonanie niezgodnych z prawem robót budowlanych, tak aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Poza tym nie są w tym zakresie wystarczające twierdzenia PINB, że wynikający z uzyskanej ekspertyzy zakres robót wiąże się z wykonaniem nowych odcinków kanalizacji. Co do tego stwierdzenia PINB nie podał żadnej miarodajnej prawnie przyczyny, która mogłaby stanowić podstawę do stwierdzenia legalności takiego stanowiska, co oznacza, że niniejsza sprawa wymaga dalszego wyjaśnienia, tak aby doprowadzić przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem, chyba że PINB wyraźnie ustali, że do zabudowy urządzeń przesyłowych O. S.A. uprawniało udzielone pozwolenie na budowę, wtedy dopiero można by mówić o zastosowaniu reguły, zgodnie z którą dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, istnieje w sprawie czasowa przeszkoda do wszczęcia lub prowadzenia postępowania naprawczego. Dlatego nie ma znaczenia to, czy deweloper wybudował ww. budynki na podstawie pozwolenia na budowę, lecz czy udzielone pozwolenie wprost dotyczyło zakresu wykonanych robót budowlanych dotyczących sieci telekomunikacyjnej. Dla tej oceny nie ma znaczenia wskazywane przez skarżących nieodniesienie się przez Sąd I instancji do poszczególnych wywodów skarżących podkreślających wadliwość działania organu II instancji. Tego rodzaju ewentualne wady postępowania w świetle przedstawionego powyżej wywodu należy uznać jako niemające wpływu na wynik sprawy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.