II OSK 1215/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. R. następcy prawnego S. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 675/14 w sprawie ze skargi S.R. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...]1; 3. zasądza od Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy na rzecz I. R. kwotę 1.300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Bd 675/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę S. R. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w L., działając na podstawie m.in. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i naprawczego nakazał I. i S. małż. R. dokonanie rozbiórki budynku garażowego o wym. 5,80 m x 4,25 m dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., ul. M. [...], bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania S. R., decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. II SA/Bd 985/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, uwzględniając skargę S. R. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w L. z dnia [...] czerwca 2012 r. W ocenie Sądu, ustalenia stanu faktycznego dokonane w sprawie przez organy były niepełne, a wnioski wyciągnięte pochopnie, co oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. PINB w L. nakazał I. i S. małż. R. dokonanie rozbiórki budynku garażowego o długości 5,80 m i zmiennej szerokości 3,90 m (front budynku), 3,45 m (tył budynku) dobudowanego dłuższym bokiem do budynku mieszkalnego i krótszym do tylnej ściany istniejącego budynku usługowo-handlowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S. Al. M. [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ I instancji ustalił, m.in. w oparciu o wynik oględzin przeprowadzonych w dniu 7 listopada 2011 r., że małżonkowie R. dobudowali do istniejącego budynku mieszkalnego murowany garaż, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia 22 listopada 2011r. zobowiązano ich do przedstawienia dokumentów pozwalających ocenić, czy istnieje możliwość legalizacji powstałego obiektu. Zobowiązani nie spełnili w wyznaczonym terminie obowiązku wynikającego z ww. postanowienia, w związku z czym organ był zobowiązany do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Organ dokonał ponownych oględzin obiektu i sporządził jego inwentaryzację, w wyniku czego ustalono, że dobudowana część garażu ma długość 9,75 m. Ponadto ujawniono wewnątrz budynku istnienie pozostałości po starych fundamentach o szerokości 0,25 m. Taki stan faktyczny dowodzi, że właściciele obiektu dokonali wyburzenia tylnej ściany istniejącego obiektu i wykonali nowe fundamenty, na których w odległości 2,0 m od starych fundamentów zbudowali ścianę konstrukcyjną gr. 25 cm. W wyniku tych robót po starym garażu pozostał jedynie fragment ściany podłużnej o długości ok. 2,0 m. W ocenie organu zaistniały z przesłanki do nakazania na podstawie art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane rozbiórki również tej części budynku garażowego, która istniała pierwotnie. Zdaniem organu, pozostawienie tej ściany, po dokonaniu rozbiórki elementów konstrukcyjnych nowego garażu, stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. Ten fragment ściany, po usunięciu krokwi i wieńca pozbawiony zostanie usztywnienia konstrukcji i ściana utraci stabilność, co może spowodować jej zawalenie i poczynić nieodwracalne szkody. Odnośnie tej części starego garażu, która w wyniku robót remontowych została przeznaczona na lokal handlowo-usługowy, organ uznał, że nie mają do niej zastosowania przepisy art. 48-49b ustawy Prawo budowlane tylko przepisy dotyczące postępowania naprawczego (art. 50 i art. 51 ) i dlatego ta część obiektu objęta została odrębnym postępowaniem (sprawa nr [...]). W odwołaniu S. R. zarzucił m.in. organowi I instancji, że nakazując rozebranie również części starego garażu, naruszył art. 48 ust 1 ustawy Prawa budowlane. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. WINB w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, w odniesieniu do kwestii orzeczenia nakazu rozbiórki dwumetrowego fragmentu ściany obecnego budynku garażowego, który wcześniej stanowił część poprzednio istniejącego garażu, wyjaśnił, że w wyniku wykonanej przebudowy wraz z rozbudową, ściana ta została włączona do nowo powstałego obiektu. Obecnie stanowi jego integralną część, co w konsekwencji powoduje, że samodzielnie nie może istnieć. Nadto, zarówno zeznania świadków, jak i jednego z inwestorów wskazują, że obecny obiekt garażowy jest wyższy niż poprzednio istniejący, który znajdował się za murowanym parkanem, przez co nie był widoczny od strony ulicy. W konsekwencji również dwumetrowy fragment ściany został nadbudowany. Zwiększeniu uległa więc nie tylko powierzchnia obiektu, ale także jego kubatura. Organ wskazał również, że tryb legalizacji samowoli budowlanej określony w art. 48 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje możliwości orzeczenia nakazu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy S. R. zarzucił naruszenie art. 48 ust 1 ustawy Prawo budowlane do tej części budynku garażowego, która istniała już wcześniej, jako garaż wybudowany bez naruszenia przepisów. Jako nową okoliczność skarżący wskazał, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu organy nie wskazywały, że strona podwyższyła garaż. Skarżący wyjaśnił, że dobudował do starego pierwotnie istniejącego garażu odcinek o długości 3,80 m i ten odcinek może być traktowany jako samowola budowlana. Ponadto, zdaniem skarżącego z treści opinii projektanta budowlanego wynika, że nie zachodzi konieczność rozbiórki garażu w takim zakresie, w jakim zobowiązały do tego organy. Możliwe jest więc dokonanie rozbiórki jedynie części, tj. do widocznych wewnątrz garażu fundamentów po starym garażu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalając skargę uznał za prawidłowe ustalenia organu, że w przypadku robót wykonanych przez skarżącego doszło do rozbudowy obiektu garażowego. To, że obiekt powstał w miejscu poprzednio istniejącego garażu nie zmienia prawidłowości oceny dokonanej przez organ. Dobudowana część obiektu jest większa od poprzednio istniejącej. W tych okolicznościach organ prawidłowo przyjął, że zrealizowane roboty objęte są hipotezą art. 48 Prawa budowlanego, a więc wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a skarżący nie legitymował się takim pozwoleniem. Organ umożliwił inwestorowi zalegalizowanie budowy, ten jednak nie wykazał woli uczestnictwa w procesie legalizacyjnym. W takiej sytuacji organ mając na uwadze treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia oprócz nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu nie ma podstaw do uwzględnienia stanowiska skarżącego o niedopuszczalności orzeczenia rozbiórki tej części ściany o długości ok. 2,0 m, która została niejako "wbudowana" w przedmiotowy obiekt garażowy. Sankcja z art. 48 Prawa budowlanego znajduje bowiem zastosowanie także w przypadku budowy części obiektu budowlanego. Odnosząc się zatem do argumentu skarżącego dotyczącego możliwości nakazania rozbiórki tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, Sąd wyjaśnił, że możliwe jest nakazanie rozbiórki części budynku wyłącznie w przypadku, gdy jest to możliwe w rozumieniu prawnym i technicznym. Decyzja niewykonalna zarówno w sensie prawnym, jak i technicznym powoduje bowiem, że jest ona dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 Kpa. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że roboty budowlane objęły znaczną część obiektu budowlanego i polegały na budowie nowych ścian i dachu z podniesieniem wysokości dotychczas istniejącego obiektu. Elementy te stanowią techniczną i funkcjonalną całość. W tej sytuacji w ocenie Sądu nie jest możliwe dokonanie rozbiórki większej części budynku i pozostawienie np. fragmentu ściany. Z tego powodu nie jest uzasadnione żądanie inwestora nakazania rozbiórki jedynie części ścian z pozostawieniem elementów dawnej konstrukcji. Działanie inwestora spowodowało bowiem, że powstał budynek kwalifikowany jako nowy obiekt budowlany, nawet jeżeli do jego budowy wykorzystano niektóre elementy wcześniej istniejącego obiektu. W takim przypadku prawidłowym rozstrzygnięciem – wobec braku możliwości legalizacji – jest wyłącznie nakazanie rozbiórki nowopowstałego obiektu budowlanego w całości. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku S. R. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że część budynku garażowego, która istniała pierwotnie, a została jedynie wyremontowana stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu ww. przepisu, tak jak ta część garażu, która została przez stronę faktycznie dobudowana. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że tylko odcinek o długości 3,75m dobudowany do istniejącego wcześniej garażu mógł stanowić samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W protokole oględzin i na szkicu dołączonym do decyzji organu I instancji wskazano na widoczny fundament przebiegający w poprzek obecnego garażu, a stanowiący podstawę ściany i bramy wjazdowej starego garażu. Przedmiotem samowoli budowlanej jest zatem tylko ta część budynku, która wykracza poza te fundamenty. Przywrócenie stanu poprzedniego oznacza więc pozostawienie bryły starego garażu w kształcie sprzed rozbudowy. Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z twierdzeniem, że budynek garażowy stanowiący jedną bryłę wraz ze sklepem został obecnie podwyższony. Dokumentacja dotycząca przedmiotowego budynku została zniszczona w pożarze, a zatem nie wiadomo na czym organ oparł powyższe twierdzenie. Organ I instancji nie wskazuje na podwyższenie starej części garażu (obecnie sklepu). Jednocześnie wiadomo, że wykonano remont całego starego budynku garażowego, stanowiącego jedną bryłę, bez żadnych uskoków w płaszczyźnie poziomej i pionowej, przesuwając jedynie wewnętrzną ściankę działową i dzieląc w ten sposób stary budynek na dwie części. Skoro zatem część handlowa starego budynku posiada taką samą wysokość jak część pozostała, to przepisy o samowoli budowlanej należałoby zastosować również do części handlowej. Tymczasem cała stara część budynku garażowego została jedynie wyremontowana, pozostając na tych samych fundamentach, jakie istniały od dawna. Co do wysokości, to organ dokonując kontroli w latach 2011-12 nie stwierdził, aby stary budynek został podczas remontu podwyższony. Podsumowując, swoje stanowisko, skarżący kasacyjnie nie kwestionował konieczności rozebrania części nowego budynku garażowego, zrealizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Podkreślił, że jego rozbiórka jest możliwa technicznie, co wynika z opinii budowlanej dołączonej do skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu podzielił argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku. Dodatkowo wskazał, że w niniejszej sprawie dokonanie rozbiórki tylko części obiektu razem z dachem spowodowałoby pozostawienie jednej ściany zewnętrznej, która nie mając podparcia mogłaby grozić zawaleniem. Zdaniem organu w niniejszej sprawie doszło do wykonania faktycznie nowego obiektu budowlanego z częściowym wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie. Jak wynika z akt sprawy S. R. zmarł po wniesieniu skargi kasacyjnej. W jego prawa i obowiązki w tym postępowaniu wstąpiła jego żona I. R., która złożyła pisemne oświadczenie, że jest jego następcą prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Analizowana w opisanym zakresie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną oparła ją wyłącznie o zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 48 ust.1 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "ustawa Prawo budowlane" polegające na tym, że nakazem rozbiórki objęto także fragment ściany o długości około 2m. stanowiącej część innego obiektu - zwanego w tej sprawie "starym" garażem. Zdaniem skarżącej kasacyjnie przedmiotem rozbiórki nie może być w/w fragment ściany, ponieważ stanowi ona część "starego" garażu, który jak twierdzi skarżąca został tylko wyremontowany, a nie wzniesiony bez pozwolenia na budowę, w związku z tym nakazanie rozbiórki tej ściany będzie nieuzasadnioną represją administracyjną. Przy tym skarżąca kasacyjnie nie kwestionowała ustaleń organu nadzoru budowlanego, który stwierdził, że do tego fragmentu ściany stanowiącej część "starego" budynku garażowego, w warunkach samowoli budowlanej dobudowano ścianę o długości ok. 3,80 m. W skardze kasacyjnej zakwestionowano jedynie obowiązek rozebrania również ww. fragmentu starej ściany o długości ok. 2 m., skoro nie powstała w warunkach samowoli budowlanej. Skarga kasacyjna nie podnosi jakiegokolwiek zarzutu procesowego. Tym samym kwestia podstawy faktycznej zaskarżonego orzeczenia musi pozostać poza granicami tej skargi, a przez to poza ramami, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny może odnieść się do sprawy, pomimo tego, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor częściowo nawiązuje do stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Należy więc przyjąć, że nie podważono żadnej z okoliczności, które ten Sąd uznał za bezsporne w okolicznościach tej sprawy. Przede wszystkim dotyczy to ustaleń, że wznosząc bez pozwolenia na budowę budynek garażowy będący przedmiotem rozbiórki w tej sprawie, inwestor wykorzystał ścianę o dł. około 2m. ze "starego" garażu "wbudowując" ją do nowego garażu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzuty skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż w sprawie prawidłowo zastosowano art.48 ust.1 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek orzeczenia, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę, albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W tej sprawie, czego nikt nie kwestionuje, inwestorzy bez pozwolenia na budowę wybudowali budynek garażowy wykorzystując do tego fragment ściany "starego" budynku garażowego o długości około 2m. Niesporne jest także, że w stosunku do "starego" budynku garażu, który obecnie użytkowany jest jako lokal handlowy, organ nadzoru prowadzi odrębne, naprawcze postępowanie na podstawie art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W tych okolicznościach organ nałożył na stronę skarżącą obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego garażu, w tym również stanowiącej jego część ściany o długości ok. 2 m, pozostałej po "starym" budynku garażowym podnosząc, że ściana ta została włączona do nowo powstałego obiektu, co w konsekwencji powoduje, że samodzielnie (ściana) nie może istnieć. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił ten pogląd wskazując, że nie jest możliwe dokonanie rozbiórki większej części budynku i pozostawienie spornego . fragmentu ściany. Działanie inwestora spowodowało bowiem, że powstał budynek kwalifikowany, jako nowy obiekt budowlany, nawet jeżeli do jego budowy wykorzystano niektóre elementy wcześniej istniejącego obiektu. Elementy te stanowią przy tym techniczną i funkcjonalną całość. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji w warunkach tej sprawy nie jest trafne. Co do zasady nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może dotyczyć tylko tego, co zostało wykonane bez pozwolenia, choćby to była tylko część obiektu budowlanego. Jedynym warunkiem jest techniczna możliwość takiej rozbiórki. W tej sprawie nie jest wiadome, czy pierwotnie wzniesiony budynek garażu (zwany "starym"), który skarżący rozbudował został wybudowany legalnie. Ma to znaczenie, ponieważ w przypadku gdyby "stary" garaż został wzniesiony bez pozwolenia na budowę, to ten sporny fragment ściany podlegałby rozbiórce, jeśli natomiast jest to część legalnie wzniesionego obiektu, to nie może podlegać rozbiórce w tym postępowaniu. Z prywatnej opinii budowlanej załączonej do skargi wynika, że częściowa rozbiórka budynku garażu, nie obejmująca spornej ściany jest technicznie możliwa, a takim właśnie rozwiązaniem jest zainteresowany inwestor. Z powyższych względów wadliwe było objęcie tej ściany zaskarżoną decyzją nakazującą rozbiórkę. W konsekwencji autor skargi kasacyjnej trafnie zarzucił błędne zastosowanie w tej sprawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć jeszcze należy, że nie byłoby problemu z zakresem nakazu rozbiórki w tej sprawie, gdyby organy nadzoru budowlanego, które jak wynika z akt sprawy prowadzą dwa odrębne postępowania dotyczące budynku "starego" garażu, w którym obecnie mieści się lokal handlowy i budynku będącego przedmiotem tej sprawy, prowadziły te postępowania równocześnie z uwagi na ich ścisły związek faktyczny. Zauważył to już trafnie WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 985/12 wskazując w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2013r., że organ powinien rozważyć możliwość połączenia spraw i prowadzenia jednego postępowania w sprawie garażu i lokalu handlowego, co może przyczynić się do pełniejszego ustalenia stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i rozpoznał skargę, ponieważ sprawa jest dostatecznie wyjaśniona w zakresie koniecznym do rozpoznania skargi w rozumieniu art. 188 P.p.s.a. Z przytoczonych wyżej względów należało uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji wraz z postanowieniem PINB w L. z dnia 22 stycznia 2011r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., ponieważ zostały one wydane z naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wziąć pod uwagę , że fragment spornej ściany stanowił część innego budynku, w stosunku, do którego toczy się odrębne postępowanie i ocenić czy są podstawy do nakazania jej rozbiórki w tym postępowaniu na podstawie art.48 ust.1 ustawy Prawo budowlane. O kosztach postępowania sądowego, w tym o kosztach postępowania kasacyjnego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.