II OSK 1214/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 36/19 w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z dnia 12 października 2018 r. znak WOB.7722.135.2017.ACIE w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 36/19 oddalił skargę w sprawie ze skargi S. M. na postanowienie nr 847/2018 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Krakowie z 12 października 2018 r. znak WOB.7722.135.2017.ACIE w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem nr 66/2017 z 22 maja 2017 r., znak: PINB-ADM 7359/9/4ŁR/2017, postanowił inwestorowi W. C. "1. Wstrzymać prowadzenie robót budowlanych w zakresie: rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [...] położonego na działce oznaczonej nr [...], a które zostały wykonane bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która winna być wydana przez organ architektoniczno-budowlany Starostwa Powiatowego. 2. Nie ustala się wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń, gdyż dotychczas zebrany materiał dowodowy w sprawie oraz kontrola przeprowadzona w dniu 15 marca 2017r. nie wykazała w tym zakresie nieprawidłowości". Postanowienie to zostało wydane na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwane dalej: "Prawo budowlane"), art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., zwane dalej: "k.p.a.") – w ramach postępowania w sprawie dotyczącej doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przez inwestora w osobie W. C. w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym nr [...], który położony jest na działce oznaczonej nr [...] w miejscowości [...] gm. [...], do stanu zgodnego z prawem, gdyż realizowane są bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która winna być wydana przez organ architektoniczno-budowlany Starostwa Powiatowego. Postanowienie to zostało doręczone stronom w maju oraz czerwcu 2017 r. (pełnomocnikowi inwestora w dniu 24 maja 2017 r.). Pismem z dnia 10 czerwca 2017 r. J. S. i S. M. wniosły zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w [...]. Po rozpatrzeniu zażalenia, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, postanowieniem z dnia 12 października 2018 r. nr 847/2018, znak WOB.7722.135.2017.ACIE umorzył postępowanie zażaleniowe. Pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. S. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę S. M. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami organ II instancji umarza postępowanie zażaleniowe, ilekroć stanie się ono bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie taki właśnie przypadek bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego wystąpił i – zdaniem Sądu – został przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie prawidłowo zidentyfikowany. Sąd wojewódzki podkreślił, że postanowienie o wstrzymaniu robót ma charakter tymczasowy i wygasa z mocy prawa w terminie określonym w art. 50 ust. 4 Prawo budowlane. Utrata mocy obowiązującej postanowienia powoduje, że nie jest w związku z powyższym dopuszczalna jego weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie ma możliwości weryfikacji aktu, który nie występuje już w obrocie prawnym. W sytuacji gdy w chwili orzekania przez organ drugiej instancji zaskarżone postanowienie nie występuje już w obrocie prawnym, postępowanie drugoinstancyjne staje się bezprzedmiotowe. Organ drugiej instancji traci kompetencję do wypowiadania się w przedmiocie postanowienia, które nie występuje już w obrocie prawnym, nie mogąc go z tego właśnie względu ani utrzymać w mocy, ani uchylić. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w niniejszej sprawie organ II instancji prawidłowo przyjął, że wobec utraty mocy wiążącej przez objęte zażaleniem postanowienie organu I instancji, postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zatem prawidłowe i odpowiada prawu. W ocenie Sądu wojewódzkiego zarzuty skargi okazały się niezasadne. Rację miał Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, gdy w odpowiedzi na skargę podnosił, że w zaistniałej sytuacji, na obecnym etapie, nie mógł oceniać prawidłowości postanowienia, ani tym bardziej badać merytorycznie całości postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych. Zarzuty skarżącej mogłyby być podniesione w stosunku do rozstrzygnięcia kończącego wspomniane postępowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania a to art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego skutkujące przyjęciem, że postępowanie zażaleniowe na postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawo budowlane, wskutek upływu terminu określonego w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, wobec faktu nie wydania decyzji, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, winno zostać umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie kosztów sądowych według norm prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.). Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. dalej; "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być więc rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że utrata ważności postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Prawo budowlane, od którego zostało wniesione zażalenie, powoduje bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego i w konsekwencji konieczność jego umorzenia. Oceniając zasadność powyższego zarzutu stwierdzić należy, że podstawowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, jakie skutki ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wiąże z upływem terminu przewidzianego w przepisie art. 50 ust. 4. Zgodnie z tym przepisem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Na postanowienie to służy zażalenie (ust. 5). Nie ulega wątpliwości, że termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Wydanie decyzji w tym terminie oznacza, że pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Konsekwencją wydania decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak również skargi na postanowienie organu odwoławczego przez sąd administracyjny niezależnie od tego, w jakich datach organ odwoławczy oraz sąd orzekają. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt IV SA 2174/00, ONSA 2003/4/138, czy też wyrok NSA z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 154/08, LEX nr 516668). Bezskuteczny upływ 2 - miesięcznego terminu z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego i niepodjęcie jednej z decyzji przewidzianych przepisem art. 51 tej ustawy oznacza, że ustaje zakaz prowadzenia robót budowlanych. W takiej sytuacji nie jest już możliwe wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 (zob. Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, 2009 r.). Upływ terminu i brak decyzji oznacza również, że nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia, gdyż termin 2-miesięczny dotyczy także organu odwoławczego. Trafnie wskazano w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1833/06 LEX nr 510756), że termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest terminem materialnoprawnym. Wobec tego nie jest dopuszczalne jego przywrócenie na podstawie art. 58-60 k.p.a., ani jego przedłużenie. Do terminów materialnoprawnych nie stosuje się bowiem przepisów rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 360). Użyte w omawianym przepisie sformułowanie "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność" oznacza wobec tego, że postanowienie wygasło, a więc nie pozostaje już w obrocie prawnym. Brak więc jest podstaw prawnych do twierdzenia, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać zażalenie wniesione na postanowienie, które w dacie przystąpienia do załatwienia sprawy przez organ II instancji, już nie obowiązuje (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 566/10, CBOIS). Stosownie więc do art. 138 § 1 k.p.a., który ma do zaskarżonego postanowienia zastosowanie zgodnie z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy rozstrzyga o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchyla decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W takim przypadku, gdy z jednoznacznie wyrażonej woli ustawodawcy wynika, że w określonym terminie traci moc orzeczenie organu I instancji, to organ odwoławczy nie ma możliwości zastosować art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., albowiem nie jest możliwe utrzymanie w mocy aktu, który nie obowiązuje, jak też jego uchylenie w całości lub w części, również z tej przyczyny, że akt ten nie pozostaje w mocy. Jedynym w tej sytuacji właściwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania odwoławczego w oparciu o teść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia ze względu na to, że brak jest aktu, który mógłby zostać poddany analizie i ocenie, co do tego czy zasługuje na utrzymanie w mocy względnie uchylenie. Zasadnie więc wywiódł organ. A Sąd I instancji zaakceptował to stanowisko, że w takim przypadku zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, co w odniesieniu do postępowania zażaleniowego uzasadnia jego umorzenie (por. wyrok SN z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt III RN 2/99, OSNP 2000/9/336, wyrok NSA z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 408/06). Należy także zauważyć, że przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego było postępowanie w sprawie wykonywania robót budowlanych. Wstrzymanie zaś robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest odrębną sprawą administracyjną. Nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a ma jedynie charakter incydentalny i nie kończy sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 655/07, LEX nr 483240). Skoro zaś na rozstrzygnięcie podjęte w tym zakresie przysługuje zgodnie z art. 50 ust. 5 prawa budowlanego zażalenie, to organ odwoławczy rozstrzygając w zakresie tego środka zaskarżenia nie ma kompetencji wyjścia poza granice art. 50 Prawa budowlanego i wykroczenia poza tą kwestię wpadkową. Rozstrzygnięcie więc winno dotyczyć jedynie tej kwestii, a więc w sytuacji, gdy z uwagi na upływ 2 miesięcznego terminu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych straciło ważność organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak bezprzedmiotowości całego postępowania dotyczącego sprawy głównej, a bezprzedmiotowość odnosi się tylko do postępowania incydentalnego wywołanego zażaleniem na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Bez względu na to, czy postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego odpowiada wymogom prawa, jeżeli utraciło ono moc prawną i to z woli ustawodawcy, który jednoznacznie sformułowaną normą prawną określił, że "traci ono ważność" po upływie dwóch miesięcy od doręczenia stronie, gdy nie wydano odpowiedniej decyzji, brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać zażalenie wniesione na postanowienie, które w dacie przystąpienia do załatwienia sprawy przez organ II instancji, już nie obowiązuje (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn.. akt II OSK 566/10, LEX nr 1083660). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.