II OSK 1212/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2026 r. sygn. akt VII SA/Wa 1735/25 w sprawie ze sprzeciwu Z.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt VII SA/Wa 1735/25, oddalił sprzeciw Z. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 28 maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia X sp. z o.o. w [...], od postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z 27 marca 2025 r., nr [...], o zawieszeniu z urzędu do 28 lipca 2026 r. postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku X sp. z o.o. w [...], w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i drogą wewnętrzną na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] [...] w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Sprzeciwem Z. D. zaskarżył powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jego oddalenie. Uzasadniając oddalenie powyższego sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podstawę do zawieszenia przedmiotowego postępowania stanowi art. 62 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2024 r., poz. 1130, dalej: u.p.z.p.). W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma fakultatywny charakter. Daje on bowiem organowi możliwość zawieszenia postępowania, o czym świadczy użycie w przepisie zwrotu, iż postępowanie "można zawiesić". Zawieszenie postępowania jest zatem uzależnione od uznania administracyjnego organu, nie może ono mieć jednak charakteru dowolnego. Skorzystanie przez organ z powyższego uprawnienia winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Możliwość zawieszenia postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ograniczona jest terminem 18 – miesięcznym liczonym od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z tego względu organ zawieszając postępowanie powinien wykazać, że procedura uchwalenia miejscowego planu jest na tyle zaawansowana, że istnieje realne prawdopodobieństwo uchwalenia miejscowego planu we wskazanym w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. terminie. Organ powinien mieć na względzie stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Stwierdzić zatem zdaniem Sądu należy, że organ I instancji powinien przede wszystkim ustalić czy zapisy projektu planu miejscowego pozostają w ewentualnej sprzeczności z planowaną przez inwestora inwestycją i czy zachodzi prawdopodobieństwo wejścia w życie planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania (z uwzględnieniem możliwości przedłużenia tego okresu zgodnie z art. 62 ust. 3 u.p.z.p.). Dopiero poczynienie takich ustaleń, w razie gdyby okazało się, że odpowiedź na powyższe kwestie jest twierdząca, daje organowi podstawę do zawieszenia postępowania na podstawie ww. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu trafnie stwierdziło Kolegium, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w niezbędnym zakresie. Organ I instancji ustalił, że zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z projektowanym planem miejscowym. Wskazał, że przedmiotowa działka zgodnie z ustaleniami projektowanego planu położona jest na terenie usług, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i małych domów wielorodzinnych (liczba lokali nie więcej niż 8), oznaczonym symbolem 13.4 U/MW o maksymalnej wysokości zabudowy 16 m (3 kondygnacje nadziemne), udziale powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 60% powierzchni działki budowlanej oraz maksymalnym wskaźniku powierzchni zabudowy na poziomie 20% z możliwością realizacji na działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej lub jednego małego budynku wielorodzinnego. Natomiast złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemny i drogą wewnętrzną jest zatem niezgodny z ustaleniami projektu planu w zakresie przeznaczenia, parametrów oraz wskaźników kształtowania zabudowy. Organ I instancji wykazał zatem, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Organ I instancji nie ustalił jednak, czy zachodzi prawdopodobieństwo wejścia w życie planu miejscowego w okresie zawieszenia postępowania. Organ I instancji wskazał tylko, że projekt planu przeszedł procedurę planistyczną wymaganą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i był przedmiotem sesji Rady m.st. Warszawy w 2014 r., na której nie doszło jednak do uchwalania tego planu, a projekt planu nie posiada wersji uaktualnionej. Równocześnie BAIPP m.st. Warszawy wskazało, że kontynuacja procedury planistycznej sporządzenia przedmiotowego planu oraz dalsze decyzje dotyczące przedmiotowego planu będą podejmowane w spójności z wynikami prac nad nową polityką przestrzenną m.st. Warszawy tzn. planem ogólnym i strategią rozwoju miasta, a projekt planu może ulec zmianie. Organ I instancji stwierdził jedynie, że obecnie prowadzona jest intensywna procedura zmierzająca do uchwalenia planu ogólnego, gdyż ustawodawca przewidział na to termin do dnia 31 grudnia 2025 r. (art. 65 ust. 1 u.p.z.p). Zasadnie zatem Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił, czy stopień zaawansowania prac nad tym planem pozwala stwierdzić, że realne jest, aby w okresie zawieszenia wszedł ten plan miejscowy w życie. Organ nie uwzględnił przy tym, że ustawodawca przesunął obowiązek uchwalenia planów ogólnych o kolejne kilka miesięcy. W ocenie Sądu, prawidłowo zatem Kolegium stwierdziło, że organ I instancji powinien przed zawieszeniem postępowania powinien przeanalizować realną możliwość wejścia w życie planu z uwzględnieniem zaawansowania prac nad tym planem, zakresu koniecznych czynności do wykonania przed uchwaleniem planu i w oparciu o tak poczynione ustalenia ocenić na ile prawdopodobne jest wejście w życie tego planu w okresie zawieszenia. Dopiero po dokonaniu powyższej analizy i oceny organ I instancji powinien wydać rozstrzygnięcie. Prawidłowo także w ocenie Sądu Kolegium stwierdziło, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków. Reasumując Sąd uznał, że trafnie Kolegium stwierdziło, że konieczne jest wyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej w sprawie w niezbędnym zakresie. Organ I instancji naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest przeanalizowanie przez organ I realnej możliwości wejścia w życie planu z uwzględnieniem zaawansowania prac nad tym planem i zakresu koniecznych do wykonania przed uchwaleniem czynności oraz w oparciu o tak poczynione ustalenia ocena na ile prawdopodobne jest wejście w życie tego planu w okresie zawieszenia. Skargą kasacyjną Z. D. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151a § 2 p.p.s.a, w zw. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie istniały podstawy do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia bowiem postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, podczas gdy organ II instancji winien był uchylić zaskarżone postanowienie organu I instancji i orzec co do istoty po uprzednim przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie. Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie organu odwoławczego wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisami organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Charakter i zakres zaskarżonego postanowienia, tj. postanowienia kasatoryjnego, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogły być wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu zażaleniowym tego rodzaju rozstrzygnięcia. Stosownie bowiem do art. 64e p.p.s.a., mającego odpowiednie zastosowanie do postanowień kasatoryjnych w związku z treścią art. 64f p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec tego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji ma sprowadzać się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy postanowienia na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ II instancji na podstawie art. 136 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy – wbrew twierdzeniom strony skarżącej - zaistniały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowienia kasacyjnego. W niniejszej sprawie powodem uchylenia postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi było stwierdzenie przez organ II instancji, że zawieszenie postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem, czy stopień zaawansowania prac nad planem miejscowym pozwala stwierdzić, że realne jest, aby w okresie zawieszenia plan ten wszedł w życie. Zwrócenia uwagi wymaga, że przy zastosowaniu przywołanego powyżej przepisu, zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas niedłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy - ma znaczenie perspektywa uchwalenia planu miejscowego, co wiąże się z kwestią istniejącego zaawansowania prac nad planem miejscowym w momencie podejmowania przez organ administracyjny oceny czy uprawnionym jest zawieszenie postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy wdrożono procedurę zmierzającą do sporządzenia planu miejscowego. Podmiot wnioskujący o wydanie warunków zabudowy nie może bowiem bez końca wyczekiwać na uchwalenie planu miejscowego. Tymczasem w postanowieniu z dnia 27 marca 2025 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy ustalenia w zakresie zasadności zawieszenia postępowania wszczętego wnioskiem X sp. z o.o. w [...] o ustalenie warunków zabudowy ograniczył w istocie do oceny zgodności objętej wnioskiem inwestycji z ustaleniami będącego na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Wiktoryn. A zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy zasadnie podnosi, że organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń co do aktualnego stanu procedury planistycznej, zwłaszcza nie wykazał, aby możliwe było zakończenie prac planistycznych w terminie 18 miesięcy. Konieczność dokonania takiej oceny zawiera usprawiedliwione podstawy w świetle poglądu, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Taka uznaniowość organu powinna zatem być odpowiednio uzasadniona, a w okolicznościach niniejszej sprawy z punktu widzenia legalności zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, perspektywy uchwalenia planu miejscowego mają istotne znaczenie. Są to doniosłe okoliczności jeżeli uwzględni się, że przepisy obowiązującego prawa umożliwiały wnioskodawcy uzyskanie prawa do zabudowy nieruchomości, dla której nie było uchwalonego planu miejscowego. Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie winno uchylić zaskarżone postanowienie i samo orzec co do istoty po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego. By w okolicznościach tej sprawy naprawić błąd organu I instancji organ II instancji musiałby bowiem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Przedmiotowa, istotna w tej sprawie kwestia winna być bowiem rozstrzygnięta z zachowaniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Tylko ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji już po wyeliminowaniu wadliwości prowadzonego postępowania może doprowadzić do wydania postanowienia w sposób prawidłowy. Z tych wszystkich przyczyn nie mógł odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie bowiem w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że istniały podstawy do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z 27 marca 2025 r. i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.