II OSK 1211/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA (del.) Jerzy Stankowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1388/20 w sprawie ze skarg O. sp. z o.o. z siedzibą we W. i W. sp. z o.o. (...) sp.k. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr DOZ-OAiK.650.1341.2018.KS w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od O. sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 388/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi O. sp. z o.o. z siedzibą we W. i W. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą we W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 kwietnia 2020 r. znak DOZ-OAiK.650.1341.2018.KS. Poddaną kontroli Sadu I instancji decyzją, Minister umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem O. sp. z o.o. z siedzibą we W. od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 2 października 2018 r., nr 1350/2018, zmieniającej za zgodą stron decyzję własną z dnia 5 maja 2016 r., nr 462/2016, zmienioną decyzją nr 989/2017 z dnia 25 sierpnia 2017 r., w sprawie przebudowy i rozbudowy budynku, ul. (...) we W., na działce nr [...], obręb [...]. W skardze kasacyjnej O. sp. z o.o. z siedzibą we W. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a to naruszenia art. 138 § 1 ust. 1 pkt 3 k.p.a. polegającego na umorzeniu postępowania mimo braku przesłanek do takiego umorzenia, co spowodowało brak rozpatrzenia merytorycznego sprawy przez organ II instancji; 2) art. 28 k.p.a. w związku z art. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282 ze zm., zwanej dalej u.o.z.) poprzez: - błędną ich wykładnię polegającą na pominięciu iż stwierdzenie istnienia przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym opiera się na potencjalności naruszenia prawa, a nie na stwierdzeniu tego naruszenia, co skutkowało rozważaniami w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czy istniało rzeczywiste naruszenie przepisów prawa uzasadniające interes prawny strony skarżącej oraz pominięciem podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności, - niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż skarżąca jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, stanowiącej zabytek klasy europejskiej, należącej jednocześnie do tego samego, objętego ochroną na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zespołu urbanistycznego, co obiekt w stosunku, do którego wydane zostało pozwolenie konserwatorskie i jego zmiana, posiadający w szczególności obowiązek "zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie" (art. 5 pkt 3 u.o.z.) nie posiada w zakresie inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku sąsiedniego interesu prawnego uzasadniającego jej udział w postępowaniu, w tym zwłaszcza pominięcie w kontekście art. 4 pkt 2 i art. 5 u.o.z. argumentów strony skarżącej podniesionych w postępowaniu dotyczących negatywnego wpływu inwestycji przy ul. (...) na zabytek - budynek Kameleon oraz stanowiący jego część emblematyczny wykusz - "punkt szczególny", w tym argumentów wynikających z przedłożonej przez stronę opinii dr hab. inż. arch. K. K. oraz dr hab. inż. arch. P. K.; 3) art. 28 k.p.a. w związku z § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b i § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku z § 5 pkt 14 i ustaleniami części rysunkowej uchwały nr X/202/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i Placu Solnego - część "A" poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w tym brak uwzględnienia wynikającego z tych przepisów: - nakazu ochrony punktów szczególnych w postaci wykusza zabytkowego budynku K. oraz wcięcia w budynku przy ul. (...) w narożniku działki wg stanu poprzedzającego wydanie pozwolenia konserwatorskiego i jego zmian, - ograniczenia liczby dopuszczalnych kondygnacji naziemnych do pięciu co prowadziło do błędnego uznania, iż skarżąca jako właściciel nieruchomości sąsiedniej, której elementem charakterystycznym jest emblematyczny wykusz stanowiący "punkt szczególny" objęty ochroną i zasadą wyeksponowania wynikającymi z powyższych przepisów miejscowego planu nie posiada w zakresie inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku sąsiedniego, naruszającej powyższe przepisy miejscowego planu dotyczące m.in. ochrony punktów szczególnych oraz ograniczenia liczby kondygnacji interesu prawnego uzasadniającego jej udział w postępowaniu; 4) § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b i § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku z § 5 pkt 14 i ustaleniami części rysunkowej uchwały nr X/202/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 12.06.2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i Placu Solnego - część "A" poprzez: a) błędną wykładnię § 8 ust. 4 pkt 4 i § 6 ust. 1 pkt 5 lit b w związku z § 5 pkt 14 i ustaleniami części rysunkowej planu polegającą na przyjęciu (s. 21 uzasadnienia wyroku) że wysunięcie narożników budynku przy ul. (...) jest konsekwencją ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji w której powyższe przepisy miejscowego planu nakazują ochronę stanu istniejącego w momencie jego wejścia w życie, to jest wprowadzają nakaz ochrony punktów szczególnych w postaci wykusza zabytkowego budynku K. oraz wcięcia w budynku przy ul. (...) w narożniku działki wg stanu poprzedzającego wydanie pozwolenia konserwatorskiego z 5 maja 2016 r., b) niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 4 pkt 4, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b) i § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w związku z § 5 pkt 14 i ustaleniami części rysunkowej uchwały nr X/202/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i Placu Solnego - część "A" i przyjęcie iż, mimo że jak uznał Sąd I instancji: - "planowana inwestycja, co potwierdza także znajdujący się w aktach materiał fotograficzny będzie miała wpływ na ekspozycję budynku skarżącej wraz z jego charakterystycznym wykuszem" (s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), - "punktem szczególnym" podlegającym ochronie na podstawie ww. przepisów miejscowego planu jest w szczególności "charakterystyczny wykusz" budynku strony skarżącej oraz "wysunięcie narożników projektowanego budynku (...) będzie miało wpływ na wyeksponowanie punktu szczególnego" (s. 22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku): strona skarżąca nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, co jest sprzeczne z powołanymi przepisami prawa miejscowego, które nakazują ochronę i wyeksponowanie punktów szczególnych, w szczególności wykusza zabytkowego budynku K., którego właścicielem jest strona skarżąca. 5) art. 36 ust. 1 i art. 45 ust. 1 u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o pozwoleniu konserwatorskim wydanej w stosunku do robót już wykonanych, co jest na gruncie powyższych przepisów prawa niedopuszczalne; 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo istnienia naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. - poprzez brak wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego rozważenia i oceny materiału dowodowego sprawy, w szczególności w zakresie: a) okoliczności świadczących o istnieniu w oparciu o przepisy art. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz uchwały nr X/202/03 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego centralnej części obszaru Starego Miasta rejonu Rynku i Placu Solnego - część "A", w tym § 8 ust. 4 pkt 4, § 5 pkt 14, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b, § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a w zw. z § 5 pkt 14, § 8 ust. 4 pkt 6 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz rysunek planu - interesu prawnego strony skarżącej w sprawie tak dotyczącej decyzji nr 462/2016 jak i zaskarżonej odwołaniem decyzji; b) okoliczności świadczących o wydaniu decyzji nr 1350/2018 z naruszeniem prawa procesowego i materialnego, m.in. - art. 36 ust. 1 i art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu konserwatorskim w stosunku do robót już wykonanych, co jest na gruncie powyższych przepisów niedopuszczalne; - art. 155 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w tym trybie mimo zmiany okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji administracyjnej, w tym tak istotnych jak zmiana zasadniczego materiału dowodowego - zmiana projektu oraz przewidzianego nim zakresu i charakteru robót, co stanowi zmianę zakresu przedmiotowego sprawy w stosunku do sprawy pierwotnej, a co jest niedopuszczalne na gruncie art. 155 k.p.a., a także mimo braku dalszych przesłanek przewidzianych w tym przepisie, - przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczących dominant i ochrony punktów szczególnych, maksymalnej dopuszczalnej wysokości zabudowy, zakazu zabudowy dysharmonicznej a to § 5 pkt 14, § 7 pkt 16, § 6 ust. 1 pkt 5 lit. b, § 6 ust. 1 pkt 3 lit. a § 8 ust. 4 pkt 4, § 8 ust. 4 pkt 6 w zw. z § 8 ust. 1 i 2 pkt 1 i § 38 ust. 3 pkt 5, oraz rysunku planu, c) oceny projektu budowlanego rozbudowy i przebudowy budynku usługowo- biurowego we Wrocławiu przy ul. (...) autorstwa R. R. z kwietnia 2016 r. załączonego do wniosku o wydanie decyzji z dnia 5 maja 2016 r. oraz projektu budowlanego z czerwca 2018 r. poprzez pominięcie sprzeczności i niejasności w tych projektach co do charakteru i zakresu planowanej inwestycji, w tym także rodzaju robót, różnic co do zakresu inwestycji między oboma projektami a także pominięcie przy ocenie interesu prawnego skarżącej iż projekty te obejmują m.in. rozbudowę budynku poprzez zabudowę dotychczasowego wcięcia budynku w narożniku działki; d) pominięcie okoliczności wynikających z dowodu w postaci opinii dr hab. inż. arch. K. K. oraz dr hab. inż. arch. P. K. z czerwca 2017 r. na okoliczność negatywnego wpływu inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim nr 462/2016 z dnia 5 maja 2016 r. i decyzją zmieniającą z dnia 2 października 2018 r. na stanowiący własność strony budynek K. jako zabytek, mimo iż treść powyższej opinii zdecydowanie potwierdza negatywny wpływ inwestycji objętej pozwoleniem konserwatorskim na zabytek - budynek K., co potwierdza interes prawny skarżącej jako właściciela tego zabytku, 7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji mimo istnienia naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 155 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w tym trybie mimo zmiany okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji administracyjnej, w tym tak istotnych jak zmiana zasadniczego materiału dowodowego - zmiana projektu oraz przewidzianego nim zakresu i charakteru robót, co stanowi zmianę zakresu przedmiotowego sprawy w stosunku do sprawy pierwotnej, a co jest niedopuszczalne na gruncie art. 155 k.p.a., a także mimo braku dalszych przesłanek przewidzianych w tym przepisie; 8) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji organu I, mimo istnienia przyczyny nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to jest wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa a to rażącym naruszeniem: - art. 155 k.p.a. niedopuszczającym wydania decyzji zmieniającej ostateczną decyzję administracyjną w razie zmiany okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji w tym tak istotnych jak zmiana zasadniczego materiału dowodowego (projekt budowlany), - art. 36 ust. 1 i art. 45 ust. 1 u.o.z., które nie dopuszczają wydania decyzji o pozwoleniu konserwatorskim w stosunku do robót już wykonanych. 9) art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w obrocie decyzji zmieniającej decyzję ostateczną w tym trybie mimo zmiany okoliczności stanowiących podstawę wydania decyzji administracyjnej, w tym tak istotnych jak zmiana zasadniczego materiału dowodowego - zmiana projektu oraz przewidzianego nim zakresu i charakteru robót, co stanowi zmianę zakresu przedmiotowego sprawy w stosunku do sprawy pierwotnej, a co jest niedopuszczalne na gruncie art. 155 k.p.a., jak również mimo braku dalszych przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 kwietnia 2020 r. nr DOZ-OAiK-650.1341.2018.KS oraz stwierdzenie nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu nr 1350/2018 z dnia 2 października 2018 r., a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracyjnego kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa z siedzibą we W. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych wyjaśnić trzeba, że przedmiotem kontroli Sadu I instancji była decyzja Ministra umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 2 października 2018 r., nr 1350/2018, zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a., wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 5 w zw. z art. 7 pkt 1 u.o.z. decyzję udzielającą pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku biurowo - usługowym przy ul. (...) we W., na działce nr ew. [...], obręb [...]. W postępowaniu tym Sąd I instancji nie oceniał zgodności z prawem zmiany dokonanej decyzją organu I instancji lecz jedynie kwestię interesu prawnego składającej odwołanie O. sp. z o.o. z siedzibą we W.. Kwestia interesu prawnego ww. Spółki została już negatywnie oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2023 r. II OSK 2564/20, w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Stanowisko zaprezentowane w tym wyroku w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną. Przepisy ustawy o ochronie zabytków nie definiują pojęcia strony postępowania, dlatego w postępowaniach tych zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Omawiana regulacja wiąże zatem pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Interes prawny jest zaś kategorią normatywną, w tym sensie, iż ma swoje źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia. Jest on ściśle związany z przedmiotem prowadzonego postępowania. O istnieniu interesu prawnego lub obowiązku decyduje więc przepis prawa materialnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W niniejszej sprawie sam fakt sąsiadowania nieruchomości położonych w tym samym obszarze zabytkowym (Zespół Urbanistyczny Starego Miasta) nie stwarza automatycznie podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., nawet jeśli obie nieruchomości stykają się ze sobą (por. postanowienie NSA z 2 października 2012 r. II OZ 821/12, wyroki NSA z 10 stycznia 2014 r. II OSK 1880/12, 9 sierpnia 2013 r. II OSK 772/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena legitymacji procesowej w postępowaniu dotyczącym decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. musi być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy w oparciu o przepisy prawa materialnego definiującego relację pomiędzy pracami budowlanymi na jednej nieruchomości, a sytuacją prawną drugiej. Wskazane w skardze kasacyjnej przepisy u.o.z. w połączeniu z powołanymi zapisami planu miejscowego takiej normatywnej relacji jednak nie kreują. Skarżąca kasacyjnie błędnie upatruje swojego interesu prawnego w zapisach planu miejscowego przyznającego wykuszowi budynku K. ochronę jako "punktowi szczególnemu". Zapisy planu wskazują przecież również na dwa punkty szczególne budynku przy ul. (...), które są wysunięte w stosunku do punktu szczególnego budynku K.. Zatem punkt szczególny ww. budynku na mocy ustaleń planu nie kreuje zakazu dokonywania w bliskim sąsiedztwie prac budowlanych, zwłaszcza, że ustalenia planu miejscowego dla bloku urbanistycznego 16 UC (§ 38 planu) mówią wprost o zachowaniu obowiązującej historycznej linii zabudowy oraz uzupełnieniu zabudowy do wysokości zabudowy sąsiedniej. Postanowienia planu nie przewidują zatem szczególnych zakazów dla zabudowy nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie nieruchomości będącej własnością skarżącej kasacyjnie. Należy zatem zgodzić się tak z Sądem I instancji jak i z Ministrem, że z uwagi na oddzielenie obu budynków pasem ul. (...), za bezpodstawny należy uznać zarzut braku zachowania osi widokowo - kompozycyjnych przewidzianych w § 6 ust. 1 pkt 5 lit. a oraz § 9 ust. 2 pkt 4 i 5 planu miejscowego. Powyższe przesądza o braku interesu prawnego po stronie skarżącej kasacyjnie, wykazywany interes prawny musi być bowiem bezpośredni i pozostawać w bezpośrednim związku między normą prawa materialnego a sytuacją skarżącej. Takiego związku przyczynowego nie ma we wskazywanej przez skarżącą sytuacji, co przesądza o niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do kwestii braku interesu prawnego. Jako niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał te z zarzutów skargi kasacyjnej, które odnosiły się do legalności zmiany pozwolenia konserwatorskiego. Co zasygnalizowano już na wstępie, kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja dotyczyła wyłącznie kwestii braku interesu prawnego po stronie skarżącej, a nie legalności pozwolenia konserwatorskiego. Zatem kwestia zgodności z prawem zmiany pozwolenia konserwatorskiego dokonanej decyzją organu I instancji nie podlegała ocenie w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.