II OSK 1210/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA (del.) Jerzy Stankowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 956/20 w sprawie ze skargi W. K. i T. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 marca 2020 r. nr DON.7100.47.2020.PSK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 listopada 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 956/20 oddalił skargę W.K. i T.N. (dalej: "skarżące") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 marca 2020 r., znak DON.7100.47.2020.PSK w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2014 r., nr 1602/14 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Skarżące na powyższy wyrok złożyły skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniosły o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jednocześnie wniosły o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym koszty zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie: prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333), przez pominięcie strony postępowania tj. męża skarżącej W.K. i skierowanie decyzji jedynie do skarżących pomimo tego, że jedna z nich pozostaje w stosunku wspólności ustawowej małżeńskiej i w stosunku do których wydanie nakazu rozbiórki oznaczałby nie tylko skierowanie decyzji z pominięciem strony (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.), ale nadto nakaz taki byłby niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.); przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7b, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących. Nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony o dokumenty z Archiwum Państwowego w Siedlcach na okoliczność zmiany projektu budowlanego poprzez zmiany adaptacyjne budynku objętego nakazem rozbiórki dachu. Brak jest wyjaśnienia przyczyn nie dopuszczenia dowodów przesłanych przez Archiwum Państwowe w Siedlcach, nie wiadomo dlaczego zrezygnowano z dowodów w postaci dokumentów z Archiwum Państwowego w Siedlcach. Sąd odrzucił również wniosek strony o poddanie przedłożonego zdjęcia ekspertyzie co do jego autentyczności. Skoro wątpliwości - co do budowy obiektu, w tym jego projektu - nie mogły zostać usunięte wskutek długiego poszukiwania dokumentacji przez Archiwum Państwowe w Siedlcach, to należało zakreślić odpowiednio długi termin na poszukiwanie i przedłożenie takiej dokumentacji w celu zgromadzenia jak najszerszego materiału dowodowego; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Zarzut ten opiera się nie tylko o wcześniejsze zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego (wówczas byłby skonsumowany lub miałby charakter implikujący), ale także o okoliczność, że jedna ze skarżących pozostaje we wspólności ustawowej, co nakazywało organom kierować decyzję do małżonków. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżące przedstawiły argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7b, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., którego to naruszenia skarżące dopatrują się m.in. w nieuzupełnieniu materiału dowodowego o dokumenty z Archiwum Państwowego w Siedlcach czy też oparcie orzeczenia głównie o materiał dowodowy świadczący na ich niekorzyść. Wskazać należy, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyny wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku wznowienia na wniosek, na wnioskodawcy ciąży obowiązek wskazania przesłanki wznowienia. Skarżące jako podstawę wznowienia wskazały art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończoną decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W tym zakresie powołały się na nowy dowód w sprawie, tj. dokumentację projektową dotyczącą budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Dokumenty te, jak słusznie uznał Sąd I instancji, nie stanowią potwierdzenia argumentacji skarżących, iż jego obecna wysokość oraz dobudowany ganek powstały zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zwrócić trzeba uwagę, że przedstawiona przez skarżące dokumentacja projektowa jest niepełna. Zawiera jedynie trzy pierwsze karty typowego projektu mieszkalnego WB-3376A, które nie zawierają rysunku przekrojów konstrukcyjnych czy elewacji projektowanego budynku. Tym samym nie można uznać aby mogła mieć jakiekolwiek znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Także przedstawiona przez skarżące decyzja Prezydium Rady Narodowej z 1970 r., z uwagi iż nie został przedłożony jednocześnie załącznik stanowiący jej integralną cześć, tj. projekt budowlany, nie może sama w sobie podważać zasadność wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Z jej treści nie wynika bowiem, aby do projektu budowlanego można było wprowadzić odstępstwa od projektu, które są przedmiotem niniejszego postępowania. Wskazana natomiast przez skarżące dokumentacja fotograficzna potwierdza, że obrys budynku zmienił się po 2006 r. (analiza zdjęć przyjętych do PZGiK z 2006 r. i 2010 r.) Ustosunkowując się do wytyku skarżących, iż Sąd I instancji nie dostrzegł konieczności uzupełnienia przez organy materiału dowodowego poprzez zwrócenie się do Archiwum Państwowego w Siedlcach o nadesłanie projektu budowlanego, wyjaśnić należy, że w postępowaniu wznowieniowym organy nie mają obowiązku dopuszczania z urzędu dowodów, w celu ewentualnego zgromadzenia dowodów uzasadniających uchylenie decyzji dotychczasowej, albowiem prowadzone postępowanie dowodowe powinno dotyczyć jedynie dowodów zgłoszonych jako przesłanka wznowienia (por. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r., sygn. I OSK 679/19). Organy odniosły się do przedstawionych przez skarżące dokumentów, tym samym niezrozumiały jest zarzut, iż oparły swe rozstrzygnięcie jedynie o materiał świadczący - w ich ocenie - na ich niekorzyść. W tym zakresie uznały, że przedstawione dokumenty nie mogły podważyć dotychczasowych ustaleń dokonanych w postępowaniu zwykłym. Przy czym należy zaznaczyć, że z akt niniejszej sprawy wynika, iż skarżące zwracały się do Archiwum Państwowego w Siedlcach o nadesłanie dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego budynku. Pomimo podejmowania powyższych starań nie przedstawiły one kompletnego projektu budynku. Ponadto zwrócić należy uwagę, że z ustaleń dokonanych w postępowaniu zwykłym w przedmiocie nakazu rozbiórki wynika, że sporne roboty budowlane polegały na nadbudowie (na podstawie pozwolenia na budowę z 1965 r.) budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dobudowie do niego ganku, które realizowane były w 2009 r. (co wynika z kontroli powiatowego organu nadzoru budowlanego z 10 listopada 2009 r. – piętro nadbudowanego budynku znajdowało się w stanie surowym). W wyroku z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2862/15 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "nadbudowana część budynku wykonana została przy użyciu innych materiałów budowlanych, niż jego parter. (...) Jeżeli przyjąć, że (skarżąca) nie wymieniała konstrukcji dachu, to nie mogła również doprowadzić do uszkodzenia ścian nośnych w ten sposób, że niezbędna stała się wymiana wszystkich cegieł z których została wykonana ściana nośna na wysokości piętra budynku. (...) w sprawie doszło do rozbudowy budynku polegającej na nadbudowie o piętro oraz dobudowaniu ganku". Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać, aby roboty realizowane w 2009 r. stanowiłyby budowę budynku na podstawie pozwolenia na budowę z 1965 r. bądź też na podstawie decyzji z 1970 r. Dlatego też przedstawione przez skarżące dokumenty tym bardziej nie mogły mieć wpływu na zasadność wydanego nakazu rozbiórki zawartym w ostatecznej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2014 r. W konsekwencji stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie miał podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie art. 7, art. 7b, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Wbrew bowiem stanowisku skarżących zebrany w niniejszej sprawie materiał był wystarczający do wydania decyzji, jak również został prawidłowo oceniony, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podstawą do zakwestionowania wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia nie mógł stanowić także drugi z zarzutów przepisów postępowania podniesionych w skardze kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez niestwierdzenie przez Sąd I instancji stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi, iż nie została skierowana do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Niewątpliwie skierowanie decyzji do podmiotu wadliwie oznaczonego, a przez to niemieszczącego się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. jest równoznaczne w skutkach ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, co w następstwie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi, iż została skierowana do osoby nie będącą stroną postępowania. Zarówno bowiem T.N. jak i W.K. – jako właścicielki przedmiotowego budynku - wystąpiły z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem nakazu rozbiórki. Brak jest zatem podstaw do uznania, aby któraś ze skarżących błędnie została uznana za adresata zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że z uzasadnienia zarzutu także nie wynika, na jakiej podstawie skarżące stwierdziły, iż nie powinny być uznane za adresata zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Argumentacja powołana w skardze kasacyjnej odnosi się bowiem do kwestii zasadności uznania męża jednej ze skarżących za stronę postępowania w sprawie nakazania rozbiórki przedmiotowego budynku. Wskazana okoliczność w żaden zaś sposób nie podważa, że skarżące prawidłowo zostały uznane za strony postepowania toczącego się przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Tym samym powyższy zarzut uznać należy za bezzasadny. Za nietrafny ponadto także należy zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanych przepisów, a zatem nie mógł ich naruszyć. W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.