II OSK 121/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 693/23 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 17 kwietnia 2023 r., znak: WI-I.7840.5.4.2022.ES w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 693/23, oddalił skargę A. G. (skarżący) na decyzję Wojewody Małopolskiego (Wojewoda) z 17 kwietnia 2023 r., znak: WI-I.7840.5.4.2022.ES, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższą decyzją Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, zwana dalej: "k.p.a."), uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] (Prezydent) z 14 grudnia 2021 r., nr 758/6740.2/2021, [wydaną w oparciu o art. 36a, art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), zmieniającą decyzję z 12 sierpnia 2020 r., nr 613/6740.2/2020, o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia "Przebudowa konstrukcji dachu z uwzględnieniem doświetlenia oknami połaciowo-kolankowymi i zmiana sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne oraz przebudowa istniejących lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] obr. [...] [...] oraz fragmencie dz. drogowej nr [...] obr. [...] [...] w [...]", w zakresie zamiany (zwiększenia) kubatury oraz liczby kondygnacji, oraz zatwierdzającą zamienny projekt budowlany w zakresie ww. zmian], oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie "poprzedzającej go" decyzji Wojewody z 17 kwietnia 2023 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił: I. "na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy", tj.: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 4 Pr.bud. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022 r. poz. 1225 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem"), poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji błędnie przyjął, że istnieje podstawa do uchylenia decyzji organu I instancji oraz orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt budowlany, którego dotyczył wniosek, nie był sprzeczny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego [...] - uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. (zwana dalej: "m.p.z.p."), ponieważ w sprawie znajduje zastosowanie § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a) m.p.z.p., co uzasadniało stwierdzenie, że zasady obsługi parkingowej zostały prawidłowo ustalone przez organ I instancji; 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 4 Pr.bud., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji błędnie wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uznając, że w następstwie nałożenia przez organ obowiązku usunięcia nieprawidłowości, wskazane nieprawidłowości nie zostały przez skarżącego kasacyjnie usunięte; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy brak było podstaw do uchylenia przez organ II instancji decyzji Prezydenta z 14 grudnia 2021 r. i orzeczenia o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji błędnie nie uwzględnił wyjaśnień przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego; 5. art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez pominięcie danych wynikających z dokumentu w postaci wydruku księgi wieczystej o nr [...], założonej dla lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...], co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że lokal nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] nie istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu, w sytuacji gdy odrębna własność lokalu nr [...] została ustanowiona w 2007 r., co potwierdza treść księgi wieczystej; 6. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ II instancji nie wypełnił obowiązku należytego informowania stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy braki zostały uzupełnione; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 4 Pr.bud. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c) m.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w sprawie dla ustalenia liczby miejsc parkingowych znajduje zastosowanie § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c) m.p.z.p., w sytuacji gdy w skutek zmiany pozwolenia na budowę nie dochodzi do zwiększenia liczby lokali w budynku, a wyłącznie do zmiany powierzchni istniejącego lokalu nr 7; 2. art. 35 ust. 1 Pr.bud. w zw. z § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a) m.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że dla ustalenia liczby miejsc parkingowych znajduje zastosowanie § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c) m.p.z.p., w sytuacji gdy § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a) m.p.z.p. odnosi się do obiektów istniejących w dniu uchwalenia planu, a takiego obiektu dotyczyła decyzja wydawana w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Środek zaskarżenia złożony w przedmiotowej sprawie został oparty na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Ponieważ w niniejszej sprawie są one ściśle powiązane ze sobą będą rozpoznane łącznie. Istota sporu w sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy inwestor w stosunku do planowanej inwestycji powinien był spełnić warunek zapewnienia miejsc postojowych, o którym mowa w § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c) m.p.z.p. Na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej. Słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, że punktem wyjścia do rozstrzygnięcia sporu jest ustalenie, czy w przedstawionym projekcie zamiennym mamy do czynienia z nadbudową, czy też przebudową. Z treści zapisów planu wynika bowiem jasno, że wymogi dotyczące obowiązku zapewnienia minimalnej ilości miejsc postojowych dotyczą budynków nadbudowywanych oraz przy przekształcaniu poddaszy na cele mieszkalne - § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c) m.p.z.p. Wyjątkiem w tym zakresie jest sytuacja, gdy inwestor planuje przebudowę, remont lub zmianę sposobu użytkowania istniejącego w dniu uchwalenia planu obiektu budowlanego - § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a) m.p.z.p. W przypadku zamiaru przekształcenia strychu w lokal mieszkalny inwestor jest zwolniony od obowiązku zapewnienia minimalnej ilości miejsc postojowych tylko wówczas, gdy zaplanowane prace stanowią remont lub przebudowę. Niewadliwie Sąd I instancji podniósł, że rację miał Wojewoda wskazując, że taki właśnie charakter - przebudowy - miały prace, na które inwestor uzyskał pierwotne pozwolenie (decyzja z 12 sierpnia 2020 r.). Natomiast prace opisane w projekcie zamiennym ewidentnie wykraczają już poza definicję przebudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 6 Pr.bud., budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Nadbudowa polega na zwiększeniu wysokości obiektu bez zmiany liczby kondygnacji lub ze zmianą (zwiększeniem) pod warunkiem zachowania powierzchni zabudowy - nadbudowa polega więc na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (zob. wyrok NSA z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1352/20). Przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji (art. 3 pkt 7a Pr.bud.). Jak podał Sąd I instancji, co nie zostało w skardze kasacyjnej podważone, analiza projektu zamiennego prowadzi do wniosku, że inwestor zaplanował zarówno zmianę kubatury, wysokości budynku, jak i utworzenie dodatkowej kondygnacji. Inwestor zamierza zwiększyć wysokość istniejącego budynku o ok 1,5 m (licząc wysokość do kalenicy) oraz zwiększyć wysokość ścian zewnętrznych budynku o ok. 5,23 m od strony zachodniej i o ok. 3,78 m od strony wschodniej. Ma to na celu wykonanie kolejnej, czwartej kondygnacji budynku: budowa zewnętrznych ścian dla trzeciej i czwartej kondygnacji, budowa nowych ścian konstrukcyjnych wewnątrz na trzeciej i czwartej kondygnacji (oś B), budowa kolejnych biegów schodów na czwartą kondygnację (brak połączenia tej klatki schodowej z pomieszczaniami czwartej kondygnacji, z klatki tej znajduje się jedynie wyjście na dach (wyłaz dachowy) oraz budowa stropu nad trzecią kondygnacją nad wszystkimi pomieszczeniami tej kondygnacji. Dodatkowa, czwarta kondygnacja nadziemna spełnia wymogi definicji kondygnacji zawartej w § 3 pkt 16 rozporządzenia, który stanowi, że za kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m. Na czwartej kondygnacji (poddaszu) znajdują się pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi (wysokość pomieszczeń ok 2,40 m) - 5 pokoi z oknami w ścianie i oknami dachowymi oraz cztery łazienki. Słusznie zatem Sąd Wojewódzki stwierdził, że skoro opisane w projekcie zamiennym prace stanowią nadbudowę, to nie ma do nich zastosowania wyłączenie zawarte w § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a) m.p.z.p., lecz ogólne wymogi zawarte w § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c) m.p.z.p. Nie można także odmówić słuszności stanowisku, że dla powyższej kwalifikacji robót nie ma żadnego znaczenia, czy w wyniku realizacji projektu zamiennego dojść ma do zwiększenia liczby lokali. Definicje przebudowy, nadbudowy i kondygnacji nie są uzależnione od ilości lokali, lecz od zawartych tam przesłanek, tj. kubatura, czy wysokość budynku - a te niewątpliwie uległy istotnej zmianie, pomimo tego, że liczba lokali mieszkalnych nie uległa zmianie w stosunku do pierwotnego projektu. Tym samym argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, że "w przypadku nadbudowy należy obliczać ilość miejsc parkingowych na podstawie ilości odrębnych lokali mieszkalnych (odrębnej własności lokali), które dopiero powstają w wyniku wykonania nadbudowy", nie zasługiwała na aprobatę. Zapisy planu nie warunkują konieczności zapewnienia miejsc postojowych (przy uwzględnieniu wyłączeń) od tego czy powstanie, bądź nie, przedmiot odrębnej własności, lecz czy zostanie wybudowany dany obiekt, bądź już istniejący będzie nadbudowywany, przebudowywany, dokonywana będzie zmiana sposobu jego użytkowania. Stanowisko skarżącego kasacyjnie stanowi polemikę z ustaleniami m.p.z.p., stanowi swobodną interpretację jego zapisów dla uzasadnienia wydania pozytywnej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy zauważyć, że na rozprawie Sąd I instancji postanowił, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuścić dowód z dokumentu - informacji z księgi wieczystej nr [...] dotyczącej lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] - na okoliczność tego, że lokal nr [...] istnieje. Na marginesie, z księgi wieczystej o podanym numerze wynika, że jest to lokal niemieszkalny, [...] przy [...], strych, na [...] kondygnacji o pow. 82,70 m2. Sąd nie zanegował istnienia ww. lokalu nr [...] jako takiego, lecz jedynie stwierdził, że " w przedmiotowej sprawie nie można mówić o przebudowie "istniejącego lokalu"". Niewątpliwie lokal istniał, lecz w formie, która nie obejmowała jego nadbudowy, "powiększenie" lokalu miało dopiero nastąpić. Nie mieliśmy zatem do czynienia z jego przebudową. Wyłączenie, o którym mowa w § 13 ust. 2 pkt 2 lit. a) m.p.z.p. nie miało w tej sprawie zastosowania. Miałoby natomiast w przypadku, gdyby inwestor zamierzał wykonać wyłącznie przebudowę konstrukcji dachu z uwzględnieniem doświetlenia oknami połaciowo-kolankowymi, ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne, jak również przebudowę istniejących lokali mieszkalnych w budynku, bez zmiany wysokości obiektu (tak też Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji). Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 106 § 3 p.p.s.a., jak również prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 4 Pr.bud. w zw. z § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z § 13 ust. 2 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) m.p.z.p., art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 4 Pr.bud. Przy czym zauważyć trzeba, że błędnie autor skargi kasacyjnej zakwalifikował zarzuty z punktów I.1) i 2) opisanego wyżej środka zaskarżenia jako zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), zamiast prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Nadto, przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może służyć podważaniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza. Skoro także Sąd I instancji dopuścił dowód z dokumentu, to właściwszym byłoby czynienie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Do jego naruszenia bowiem dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.