II OSK 1200/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2243/22 w sprawie ze skargi S. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr 1391/22 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 2243/22, oddalił skargę S. Z. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia 24 sierpnia 2022 r. nr 1391/22 w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z 24 sierpnia 2022r. nr 1391/22 MWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., po rozpoznaniu zażalenia S. Z. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) z 11 lipca 2022r. nr 63/2022 wstrzymujące prowadzenie dalszych robót budowlanych przy budynku mieszkalnym konstrukcji drewnianej usytuowanym na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] oraz informujące inwestora o możliwości złożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia ww. postanowienia, wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego - utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organu II instancja wskazano, że w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 10 czerwca 2022 r. przez pracowników PINB ustalono, że na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...] znajduje się budynek mieszkalny konstrukcji drewnianej z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym krytym blachą. Budynek o wymiarach zewnętrznych 13,10 m x 7,10 m z przylegającą altaną o wymiarach 3,70 m x 7,10 m. Nie przedstawiono dokumentów związanych z realizacją ww. inwestycji. Roboty nie zostały zakończone. Według oświadczenia obecnego w trakcie oględzin S. Z. realizacja budynku objęta została zgłoszeniem w Starostwie Powiatowym w [...], natomiast dobudowa od strony elewacji zachodniej części budynku o wymiarach zewnętrznych 4,20 m x 7,10 m, nie objęta zgłoszeniem stanowi odrębną całość, jest dobudowana jak weranda. W dniu 24 czerwca 2022r. do PINB wpłynęło pismo stanowiące odpowiedź Wydziału [...] Starostwa Powiatowego w [...], że w zasobach archiwalnych nie figuruje decyzja o pozwoleniu lub zgłoszenie na ww. budynek. W załączeniu przekazano kopię zgłoszenia z 8 czerwca 2020 r. złożonego w Starostwie Powiatowym w [...] z dnia 15 czerwca 2020 r. dotyczącego budowy wolno stojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. W ocenie MWINB, z uwagi na treść art. 28 p.b. na realizację przedmiotowej inwestycji wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Jak wskazał organ II instancji, ocena materiału dowodowego przeprowadzona z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i reguł logiki prowadzi do wniosku, że sporny obiekt nie posiada cech parterowego budynku gospodarczego i należy go kwalifikować jako budynek mieszkalny. MWINB zwrócił uwagę na fakt, że zgłoszenie dotyczyło budowy budynku o powierzchni 35 m2, a sporny obiekt posiada powierzchnię 93 m2. Ponadto w zgłoszeniu nie był przewidziany balkon oraz otwór drzwiowy na poddaszu. Brak również podstaw aby część budynku od strony zachodniej traktować jako ganek. Skargę na powyższe postanowienie MWINB wniósł S. Z. zarzucając naruszenie: 1) art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 14 i 15 w zw. z art. 48 ust. 1 i 3 p.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że budynek nie jest budynkiem gospodarczym, a jest budynkiem mieszkalnym, w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co skutkowało błędnym uznaniem za konieczne uzyskanie przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę dla budowy budynku, a co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia I instancji i wydania postanowienia; 2) art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia (Dz.U. 2019 poz. 1186) w zw. z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2022 poz. 503 ze zm.), dalej: u.p.z.p. w zw. z art. 7 i art. 7a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż zgłoszenie z dnia 8 czerwca 2020r. Staroście [...] budowy budynku gospodarczego, garaży altan i ganków, d/t jedynie budowy budowli określonej przez organy administracji architektoniczno - budowlanej jako wolnostojący parterowy budynek gospodarczy, bez względu na słuszny interes inwestora i zasadę prawdy obiektywnej; 3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art 124 k.p.a. w zw. z art. § 1 ust. 4 p.b. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodu w postaci protokołu oględzin budynku z 10 czerwca 2022r. sporządzonym w [...] przez referentów PINB, bez względu na słuszny interes inwestora, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej; 4) art 15 w zw. z art. 138 § 1 i 2 w zw. z art. § 80 w zw. z art. 124 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności polegające na faktycznym zaniechaniu ponownego rozpatrzenia okoliczności niniejszej sprawy w postępowaniu odwoławczym tj. oparciu się jedynie na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ I instancji i zebranym przez niego dowodzie tj. protokole oględzin budynku, bez przeprowadzenia oceny i weryfikacji tego dowodu, co skutkowało naruszeniem istoty postępowania odwoławczego jakim winna być kontrola postępowania organu I instancji przez organ odwoławczy. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie, istotna jest treść zgłoszenia dokonanego przez skarżącego, które dotyczyło wolno stojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2. Tymczasem przedmiotowy budynek, co wynika z protokołu oględzin i załączonych zdjęć, ewidentnie jest budynkiem mieszkalnym. Żadne jego cechy nie wskazują, by zgodnie z powołanym w skardze wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1382/18, pełnił on rolę służebną wobec innego znajdującego się na tej działce budynku, który byłby budynkiem mieszkalnym. Wprost przeciwnie, wyniki oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy, prowadzą do wniosku, że na przedmiotowej działce znajdują się inne budynki o stricte gospodarczym charakterze, a takowego charakteru nie posiada budynek będący przedmiotem postępowania. Sąd w pełni zgodził się z organem, że budynek nie posiada cech parterowego budynku gospodarczego i należy go kwalifikować jako budynek mieszkalny. Co istotne w zgłoszeniu nie był przewidziany balkon oraz otwór drzwiowy na poddaszu. Brak jest również podstaw aby część budynku od strony zachodniej traktować jako ganek. Zarówno wschodnia jak też zachodnia część budynku stanowią z nim jedną całość a ponadto nie były wymienione w zgłoszeniu. Szkic budynku dołączony do zgłoszenia prowadzi do wniosku, że zgłaszany budynek nie posiadał rozbudowanych części od strony wschodniej i zachodniej. Dlatego nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie argumenty skarżącego wskazujące, że rozbudowane części traktować należy jako ganek lub wiatę. Sąd I instancji nie podzielił także argumentacji skarżącego, że sama treść zgłoszenia pokazuje, że nie doszło do skreślenia przez wypełniającego wniosek poszczególnych obiektów wymienionych w tekście, co oznacza, iż jego zamiarem było zgłoszenie budowy każdego z wymienionych obiektów. Wprost przeciwnie, skarżący podkreślił w druku zgłoszenia jedynie słowa "wolnostojący budynek gospodarczy". To że wyłącznie taki budynek był przedmiotem jego zgłoszenia, potwierdzają także dołączone do niego szkice, na których nie ma uwidocznionego garażu, altany, oranżerii lub przydomowego ganku. Z uwagi na związanie z budynkiem, nie można obu dobudowanych części zakwalifikować jak sugeruje skarżący, jako obiektów malej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 p.b.. Wbrew argumentacji podniesionej w skardze, wcześniejsze uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, nie zwalniało skarżącego z uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do przedmiotowego budynku. Chybiony jest też argument, że nawet jeśli w zgłoszeniu doszło do popełnienia błędów formalnych przez inwestora, to nie można czynić mu następczo z tego tytułu zarzutu, albowiem organ administracji architektoniczno - budowlanej nie skorzystał z właściwych uprawnień kontrolnych co do poprawności wniosku, bowiem wniosek ten dotyczył zupełnie innego budynku, niż ten który został zrealizowany. Skargę kasacyjną wniósł S. Z. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 3 § 1 i § 2 pkt w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonych postanowień PINB oraz MWINB polegające na oddaleniu skargi, co wynikało z błędnego uznania, że wydanie zaskarżonych postanowień nie miało miejsca z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w tym z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w pkt. II. 2 petitum skargi, podczas gdy: a) będącego przedmiotem postępowania obiektu gospodarczego, ganku/altany oraz oranżerii nie sposób pojmować jako całości, albowiem inwestor wybudował budynek gospodarczy, który został zrealizowany w stanie zamkniętym, w obrysie dokonanym w zgłoszeniu przedmiotowej budowy z dnia 8 czerwca 2020 r. i zgodnie ze wskazanymi w zgłoszeniu wymiarami, do którego to wniosku prowadzi porównanie protokołu oględzin z dnia 10 czerwca 2022 r. oraz załączonych do niego zdjęć obiektu ze szkicami załączonymi do zgłoszenia budowy, co w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie, że zrealizowany budynek gospodarczy w swoim obrysie jest zgodny ze zgłoszeniem; b) dobudowane obiekty ze strony wschodniej i zachodniej budynku gospodarczego nie stanowią razem z nim jednej budowli, ponieważ są to dwie parterowe dobudówki z dachami jednospadowymi niezależnymi, mające docelowo stanowić oranżerię oraz ganek/altanę, co wynika z akt sprawy, a w konsekwencji winno to doprowadzić WSA w Warszawie do wniosku, iż nie ma podstaw do traktowania wszystkich obiektów będących przedmiotem postępowania jako jednego budynku; c) gdyby nawet, za WSA w Warszawie, pojmować wybudowany obiekt jako jeden budynek "mieszkalny", czemu skarżący zaprzecza, to nie dokonano właściwych pomiarów rzeczywistej powierzchni tego budynku "mieszkalnego", a Sąd oparł się w tym zakresie na błędnej interpretacji oświadczenia inwestora, który podkreślał odrębność wybudowanego zgodnie ze zgłoszeniem budynku gospodarczego od obecnych od strony wschodniej i zachodniej dobudówek, mimo czego WSA w Warszawie uznał za prawidłowe działanie organu nadzoru budowlanego polegające na zsumowaniu podanych przez inwestora wymiarów budynku gospodarczego, oranżerii oraz ganku/altany na niekorzyść inwestora, bezzasadnie uznając, że zrealizowany zgodnie ze zgłoszeniem budynek gospodarczy stanowi razem z dobudowanymi oranżerią oraz gankiem/altaną jeden budynek "mieszkalny"; d) organ nadzoru budowlanego nie ustalił rzeczywistej funkcji użytkowej zrealizowanego budynku gospodarczego jak również dobudowanych do niego przybudówek, ograniczając swe czynności do sfotografowania obiektów oraz działki, których to czynności nie sposób uznać za wystarczających dla ustalenia funkcji użytkowej w/w obiektów, a co za tym idzie do stwierdzenia, że zrealizowane budynek gospodarczy, oranżeria oraz ganek stanowią w całości jeden budynek mieszkalny; e) gdyby nawet, za WSA w Warszawie, pojmować wybudowany obiekt jako jeden budynek "mieszkalny", to decyzję Wójta Gminy [...] nr 16/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. o warunkach zabudowy (ostateczna z dniem 13 maja 2020 r.) kończącą postępowanie w sprawie o znaku RPO 6730.61.2019 (dalej: "Decyzja o warunkach zabudowy") traktować należy jako promesę uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z urządzeniami technicznymi, co tym bardziej prowadzi do wniosku, że skoro inwestor otrzymał promesę pozwolenia na budowę, to był uprawniony do budowy obiektu gospodarczego oraz ganku/altany i oranżerii, na które wymagane jest jedynie zgłoszenie; 2) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchybienie obowiązkowi rozstrzygnięcia sprawy w jej graniach polegające na zaniechaniu wszechstronnego i szczegółowego odniesienia się w pisemnym uzasadnieniu wyroku do postawionych w skardze zarzutów przejawiające się w całkowitym zaniechaniu oceny procesowego zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności z pkt. II. 2. petitum skargi oraz wybiórczym i ogólnikowym odniesieniu się do pozostałych zarzutów skargi, co prowadzi do wniosku, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a to w konsekwencji świadczy o nierozpoznaniu przez WSA w Warszawie istoty sprawy, wskutek czego Wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej, podczas gdy: a) w sytuacji, w której skarżący, dowodząc swoich racji, wspiera je konkretnymi argumentami, to sąd administracyjny powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego; b) zgodnie z orzecznictwem, nie odniesienie się, w uzasadnieniu orzeczenia, do wszystkich zarzutów skargi, stanowi mogącą mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy wadę, o której mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a.; c) uzasadnienie orzeczenia WSA nie może sprowadzać się do powtarzania stanowiska organu administracji, z jednoczesnym zaniechaniem własnej kompleksowej oceny zarzutów skargi przez WSA, co miało w przedmiotowej sprawie miejsce; d) WSA powinien szczegółowo i wyczerpująco odnieść się do argumentacji prawnej zaprezentowanej przez skarżącego w skardze - za nie wystarczające należy uznać jedynie gołosłowne wskazanie, że "zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania; 3) art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1,15 i 18 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez WSA w Warszawie, za organami nadzoru budowlanego, że na wybudowanie każdego z objętych przedmiotowym postępowaniem obiektów, błędnie uznanych za jeden, stanowiący całość budynek "mieszkalny", tj. w istocie: budynku gospodarczego oraz dobudowanych po jego bokach ganku od strony wschodniej oraz oranżerii od strony zachodniej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, co prowadzi do stwierdzenia, że WSA w Warszawie, aprobując w tym względzie stanowisko organów nadzoru budowalnego, uznał, że podstawą prawną wszczęcia przedmiotowego postępowania był art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., w sytuacji, w której przedmiotowe postępowanie w rzeczywistości dotyczyło budowli, na których posadowienie nie było wymagane pozwolenie na budowę, podczas gdy: a) jeśli przyczyną wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania budowy obiektu budowlanego jest brak legitymowania się przez inwestora wymaganą, zdaniem organów nadzoru budowlanego, decyzją o pozwoleniu na budowę, to wówczas podstawą prawną wszczęcia takiego postępowania może być wyłącznie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.; b) zastosowanie przez ustawodawcę w art. 48 ust. 1 p.b. spójnika "albo" tj. alternatywy rozłącznej, prowadzi do wniosku, że przesłanki opisane w pkt. 1 i 2 tego przepisu mają charakter wzajemnie się wyłączający, co czyni zasadną konkluzję, że nawet gdyby uznać, iż dobudowane od strony wschodniej i zachodniej odrębne od budynku gospodarczego przybudówki zostały wybudowane bez wymaganego zgłoszenia, to przedmiotowe postępowanie dotyczyło wybudowania budynku bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie budowy budynku bez wymaganego zgłoszenia, o czym jest mowa jest dopiero w art. 48 ust. 1 pkt 2 a nie pkt 1 tego przepisu p.b., co skutkuje stwierdzeniem, że w ramach przedmiotowego postępowania, wszczętego wyłącznie w przedmiocie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu budynku bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowie, tj. na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., nie było możliwe badanie legalności wybudowania dwóch dobudowanych od strony wschodniej i zachodniej do zrealizowanego w obrysie zgłoszenia budynku gospodarczego dobudówek, wobec czego wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych z powołaniem się na przesłankę braku legitymowania się przez inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę jest niezasadne, ponieważ budynek gospodarczy był realizowany na podstawie zgłoszenia; c) nawet gdyby, za WSA w Warszawie, który podzielił w tej kwestii stanowisko organów nadzoru budowlanego, uznać, że posadowiony budynek gospodarczy jest trwale połączony z dobudowanymi od strony wschodniej i zachodniej przybudówkami, to budynek ten mógłby co najwyżej zostać uznany za wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaprojektowany zgodnie z Decyzją o warunkach zabudowy, w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b., co prowadzi do wniosku, że budynek ten nie może być przedmiotem postępowania, albowiem postępowanie dotyczy wybudowania budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia, a zastosowanie w art. 48 ust. 1 p.b. przez ustawodawcę spójnika "albo" powoduje, że przesłanki w postaci prowadzenia postępowania w przedmiocie robót prowadzonych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę z jednej strony, a prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia z drugiej strony, mają charakter wzajemnie się wyłączający; d) wobec odrębnego charakteru każdej z przedmiotowych budowli, tj. budynku gospodarczego, ganku oraz oranżerii, przedmiotowe postępowanie mogłoby co najwyżej toczyć się w przedmiocie wybudowania tych budowli niezgodnie ze zgłoszeniem budynku gospodarczego, a nie w przedmiocie braku uzyskania pozwolenia na budowę; e) zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 i 18 p.b. budowa gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2, a także ganku/altany czy oranżerii, nie wymaga pozwolenia na budowę. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od MWINB na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej przed NSA według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Niezasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. Naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Z kolei przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 p.p.s.a. czy 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stąd też zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Istotnym jest przy tym również wskazanie, że skoro Sąd pierwszej instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art. 151 p.p.s.a., to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć. Nie sposób podzielić stanowiska skargi kasacyjnej, co do wadliwego ustalenia okoliczności stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe są ustalenia organów nadzoru budowlanego zaakceptowane przez Sąd I instancji, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek mieszkalny o konstrukcji drewnianej, co potwierdzają zarówno wyniki przeprowadzonych oględzin, jak i załączona do akt dokumentacja zdjęciowa. Zasadnie wskazano również, że nie jest to obiekt, którego budowy zgłoszenia dokonał skarżący, gdyż jak wynika ze zgłoszenia skarżący miał wybudować parterowy budynek gospodarczy o powierzchni 35 m2 , tymczasem powstał obiekt o powierzchni 93 m2 z zagospodarowanym poddaszem. Nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym twierdzenie skargi kasacyjnej, że skarżący zrealizował budynek gospodarczy zgodnie z dokonanym zgłoszeniem a następnie dobudował do niego oranżerię oraz ganek, które nie stanowią z budynkiem wspólnej całości. Pozbawione także dowodów są twierdzenia skarżącego o wadliwe dokonanym pomiarze budynku. Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. O jego naruszeniu można byłoby mówić, gdyby Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W ramach zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego. Z kolei zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można jedynie uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi czy nieodniesieniem się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Za całkowicie chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1, 15 i 18 p.b. W orzecznictwie i piśmiennictwie trafnie się bowiem podkreśla, że w przypadku, gdy obiekt budowlany po dokonaniu przez inwestora zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 1-5 p.b., ma w istocie cechy obiektu, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, dochodzi do opisanej w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. sytuacji, gdy obiekt wybudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Niedopuszczalnym obchodzeniem prawa byłoby uznanie za skuteczne zgłoszenia zamiaru budowy obiektu budowlanego, w stosunku do inwestycji, którą wbrew zgłoszeniu wzniesiono w taki sposób, że według obowiązujących wówczas przepisów prawa wymagałaby pozwolenia na budowę. Zaakceptowanie takiego stanowiska doprowadziłoby do niedopuszczalnego usankcjonowania praktyki obchodzenia przepisów nakładających na inwestorów obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla określonych robót budowlanych, przez dopuszczenie dokonywania zgłoszeń w trybie art. 30 p.b. i faktyczną realizację inwestycji wykraczającą poza zakres objęty przepisem art. 30 ust. 1 p.b. (por. wyroki NSA: z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 287/10, z dnia 28 kwietnia 2004 r., sygn. akt OSK 108/04 oraz z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1375/05, Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s 378). Skarga kasacyjna nie zawiera argumentów, które podważałyby ustalenia organów, że budowa spornego budynku wymagała pozwolenia na budowę, samo stwierdzenie, że budowa wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których został zaprojektowany (art. 29 ust. 1 pkt 1a) wymaga jedynie zgłoszenia, przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń organów, że w ogóle mamy do czynienia z budynkiem mieszkalnym, z całą pewnością nie stanowi takiej argumentacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skargi kasacyjnej, że przedmiotowy obiekt składa się z trzech niezależnych od siebie obiektów budowlanych tj. budynku gospodarczego, ganku oraz oranżerii, co miałoby uzasadniać potrzebę prowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. albowiem każdy z tych obiektów wymagał w chwili jego realizacji odrębnego zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.). Zebrany w sprawie materiał dowodowy przeczy takiemu stanowisku. Nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt stanowi jeden budynek a wskazane jego części są z nim funkcjonalnie powiązane. Przy określaniu, czy obiekt budowlany jest gankiem, decydująca jest funkcja takiego obiektu. Gdy jego funkcją jest ochrona wejścia przed deszczem, wiatrem i słońcem, to można mówić o ganku. Jednakże, jeżeli do ściany, w której są drzwi prowadzące na zewnątrz budynku dobudowuje się pomieszczenie wykraczające poza taką ochronną funkcję, to brak jest podstaw, aby przyjąć, że chodzi o budowę ganku. W ocenie NSA z zebranego w sprawie materiału dowodowego, wynika, że rzeczywistym zamiarem skarżącego nie była dobudowanie do istniejącego obiektu ganku, lecz budowa dodatkowego pomieszczenia w toku budowy samego budynku. Podobnie w przypadku pomieszczenia nazwanego przez skarżącego "oranżerią", jest to częściowo przeszklone pomieszczenie stanowiące całość techniczno-użytkową z budynkiem zwiększające jego kubaturę. Błędne przywołanie przez PINB w podstawie wydanego postanowienia jedynie art. 48 ust. 1 p.b. bez wskazania pełnej jednostki redakcyjnej tego przepisu stanowi naruszenie prawa nie mające wpływu na wynik sprawy, gdyż istniała podstawa prawna do podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia i z motywów postanowienia, wynikało, co w rzeczywistości było tą podstawą, tj. wstrzymanie budowy obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, zatem art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Należy również zauważyć, że organ odwoławczy MWINB powołał w uzasadnieniu postanowienia pełną jednostkę redakcyjną tego przepisu. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakt powołania się przez organ administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy (wyrok NSA z 28 października 2020 r., II OSK 1651/20, LEX nr 3090323). Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.