II OSK 120/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 514/06 w sprawie ze skargi R. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 514 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. G. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2006 r., zn. [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Miechowie nakazał R. G., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., wykonać przymusową rozbiórkę gnojownika na działce o nr [...] w K. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wskazał, że gnojownik jest usytuowany w odległości 1,20 m od ogrodzenia sąsiadującego z nieruchomością należącą do A. M. i 13,40 m od znajdującej się na tej nieruchomości studni. W dacie wybudowania gnojownika (wg oświadczenia inwestora w 1986 r.) obowiązywało Prawo budowlane z 24 października 1974 r. Organ l instancji stwierdził, że gnojownik nie spełnia wymagań wynikających z przepisów wykonawczych obowiązujących w dacie jego budowy, tj. w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 5 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Mianowicie, w myśl § 21 ust. 1 pkt 3 w zw. z § 23 ust. 7 minimalna odległość gnojownika od studni powinna wynosić 15 m, zaś zgodnie z § 23 ust. 1 pkt 2 odległość od granicy z działką sąsiednią powinna wynosić 7,5 m. Dodatkowo gnojownik nie spełnia wymagań dotyczących jego szczelności (§ 80 ust. 2 rozporządzenia). Organ l instancji stwierdził, że gnojownik został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w chwili jego budowy i nie odpowiada również obecnie obowiązującym przepisom, dlatego też zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. organ l instancji nakazał przymusową rozbiórkę gnojownika na podstawie przepisów ustawy –Prawo budowlane z 1974 r. R. G. złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że granica między jego nieruchomością a nieruchomością A. M. jest sporna oraz, że zlikwidowanie gnojownika doprowadzi do bankructwa jego gospodarstwo rolne. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., zn. [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji stwierdził, że gnojownik został wybudowany bez pozwolenia na budowę i nie spełnia wymagań wynikających z przepisów wykonawczych. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył m.in., że przebieg granicy pomiędzy działkami może być przedmiotem postępowania rozgraniczającego przed sądami powszechnymi, natomiast wobec naruszenia przepisów dotyczących odległości studni od gnojownika sprawa spornej granicy nie ma znaczenia dla sprawy. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł R. G., domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i umorzenia postępowania w sprawie. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2007 r. stwierdził, że gnojownik został wybudowany przez skarżącego samowolnie w 1986 r., w tym czasie obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), zgodnie z którą wszystkie roboty budowlane za wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ponadto Sąd stwierdził, że gnojownik wybudowany przez skarżącego nie spełnia wymagań wynikających z przepisów obowiązujących w dacie jego budowy a dotyczących zarówno jego usytuowania jak i szczelności (rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 5 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Dodatkowo Sąd stwierdził, że gnojownik nie odpowiada również wymogom wynikającym z obecnie obowiązujących przepisów prawnych (ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie z dnia 7 października 1997 r., Dz.U. Nr 132, poz. 877 ze zm.). W takiej sytuacji, na mocy mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., decyzja nakazująca rozbiórkę jest zgodna z prawem. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku R. G. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów a w szczególności art. 37 ust. 1 pkt 2 i wydanie wyroku w oparciu o ten przepis, w sytuacji, gdy stan faktyczny ujawniony w sprawie nie zezwalał na zastosowanie tego przepisu, bowiem brak jest dowodu na potwierdzenie, że dyspozycja przepisu została wypełniona oraz równolegle przez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 polegającą na błędnym przyjęciu, że do zastosowania tego przepisu wystarczało stwierdzenie faktu, że "wybudowanie gnojownika niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu budowy było równoznaczne z zaistnieniem przesłanki niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Odrębnie w skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., poprzez brak zobowiązania strony przeciwnej do złożenia dokumentów stwierdzających zaistnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., jak też pominięcie potrzeby przeprowadzenia stosownego dowodu, 2) art. 106 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że sam fakt usytuowania tak blisko działki sąsiada i jego studni (choćby w chwili obecnej nieużytkowanej) stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, 3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak postawienia z urzędu zarzutu niezebrania przez organy pełnego materiału dowodowego i w konsekwencji uchylenia obu zaskarżonych decyzji, 4) art. 135 p.p.s.a. poprzez brak zastosowania przewidzianych przez ustawę środków jak np. zakreślenia terminu do złożenia dowodów z dokumentów na poparcie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 przez stronę przeciwną pod rygorem ujemnych skutków prawnych, 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wykazania i wyjaśnienia istoty sprawy w uzasadnieniu wyroku, tylko ograniczenie się do tego jednym z ostatnich zdań, co oczywiste w żaden sposób nie wyczerpuje obowiązku wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z § 2 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi w wyniku pominięcia naruszenia przepisów kpa, a w konsekwencji w/w prawa materialnego a polegającego na: – przyjęciu, że organy nie mają obowiązku udowadniania faktów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego, co stanowi uchylanie się Sądu od obowiązku określonego w art. 3 p.p.s.a. i jego naruszenie, – tolerowaniu niezebrania pełnego materiału dowodowego, – braku uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych decyzji, które mają charakter czysto sprawozdawczy i w konsekwencji nie posiadają podstawy prawnej. W związku z tym skarżący wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. zarzutach naruszenia prawa materialnego i zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Bezspornym jest, czego w skardze kasacyjnej nie kwestionuje się, że sporny gnojownik został wybudowany na działce skarżącego w 1986 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co obliguje zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do orzekania w tej sprawie w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zaskarżany wyrok, jak i wydane w tej sprawie decyzje administracyjne, odpowiadają tym wymogom. Bezspornym też jest, że sporny gnojownik, którego nakazano rozbiórkę, został usytuowany w odległości 13,40 m od znajdującej się na sąsiedniej działce studni i w odległości 1,20 m od ogrodzenia sąsiedniej działki, czyli od granicy tej działki. W zaskarżonych decyzjach organy nadzoru budowlanego oraz Sąd w zaskarżanym wyroku niezbicie wykazały, że takie usytuowanie tego typu obiektu jak gnojownik, jest niezgodne z przepisami wykonawczymi do ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., obowiązującymi w dacie budowy, jak i z przepisami obowiązującymi obecnie – w dacie orzekania. Dodatkowo gnojownik ten nie spełnia wymagań dotyczących jego szczelności, gdyż takie zbiorniki powinny mieć dno i ściany nieprzepuszczalne oraz odpowiednio szczelne przykrycie, czego przedmiotowy gnojownik nie spełnia. Powołane w zaskarżanej decyzji i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przepisy techniczno-budowlane, w oparciu o które orzekano w niniejszej sprawie, są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, od których nie ma odstępstwa, tym bardziej kiedy ich naruszenie może powodować konsekwencje określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie można więc zgodzić się z poglądem, że został naruszony przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy przez błędną ich wykładnię. W świetle akt sprawy i ustaleń stanu faktycznego w tej sprawie nie można mówić o braku dowodów, czy też wręcz o braku podstawy prawnej zaskarżanego wyroku, skoro gnojownik niespełniający żadnych wymogów wynikających z przepisów prawnych, jest usytuowany w zbyt bliskiej odległości od ujęcia wody (studni) i w odległości 1,20 m od granicy sąsiedniej działki, co oprócz nieprzyjemnych zapachów, które zdaniem pełnomocnika skarżącego towarzyszą "wszystkim ludziom na wsi", ogranicza również możliwości zagospodarowania sąsiedniej działki. Takie usytuowanie gnojownika z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych samo przez się świadczy o tym, że stan faktyczny ustalony przez organy a akceptowany przez Sąd, odpowiada hipotezie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Trudno więc tu przyjąć za uzasadniony pogląd, iż powyższy przepis został zaskarżonym wyrokiem naruszony przez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię. Można by mieć pewne wątpliwości co do zastosowania powyższego przepisu i zgłaszać uzasadnione wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego sprawy – brak dowodów, gdyby przedmiotowy gnojownik spełniał wszystkie obowiązujące przepisy w zakresie jego usytuowania i szczelności, a pomimo to sąsiad domagałby się jego rozbiórki. Wówczas rzeczywiście należałoby żądać wykazania w postępowaniu dowodowym, że mimo wszystko zachodzą okoliczności określane w pkt 2 art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W stanie faktycznym ustalonym w tej sprawie, organy nadzoru budowlanego nie mogły nawet zastosować przepisu art. 40 omawianej ustawy, gdyż nie było możliwe nakazanie inwestorowi "wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego (gnojownika), terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Pełnomocnik skarżącego dostrzegając w całej sprawie jedynie kwestię nieprzyjemnego zapachu obornika albo gnojowicy bagatelizuje całą sprawę, tak jakby to był jedyny negatywny skutek samowoli budowlanej, nie dostrzegając niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia, które jest następstwem naruszenia konkretnych przepisów materialnych. Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. a w tym art. 37 ust. 1 pkt 2 odnoszą się przy rozstrzyganiu spraw dotyczących samowoli budowlanych do przepisów techniczno-budowlanych będących aktami wykonawczymi do ustawy, a tylko w wyjątkowych, wskazanych w ustawie przypadkach, odsyłają do innych przepisów, jak np. art. 37 ust. 1 pkt 1. W art. 37 ust. 1 pkt 2 takiego odesłania do innych przepisów nie ma, należy więc przyjąć, że dla zastosowania tego przepisu dostateczną przesłanką jest, jeżeli wykaże się, że zostały naruszone normy wynikające z przepisów techniczno-budowlanych, co w tym wypadku jest bezsporne. W tym stanie faktycznym sprawy dla wykazania, że został naruszony przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w ocenie Sądu, nie było konieczne więc żądanie dodatkowych ekspertyz i opinii biegłych z stosownych instytutów naukowo-badawczych, gdyż okoliczności oczywistych, jak w tym przypadku, nie trzeba udowadniać (art. 106 § 4 p.p.s.a.). W związku z powyższym, Sąd I instancji nie miał istotnych wątpliwości, do wyjaśnienia których niezbędne byłoby przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, o czym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Fakt, że granica pomiędzy działkami skarżącego i sąsiada jest sporna, nie ma znaczenia w tej sprawie i należało to wyjaśnić w odrębnym postępowaniu. Jeżeli sporny gnojownik znajduje się w strefie ochronnej ujęcia wody (studni), czego też strona skarżąca nie kwestionuje, to nie jest istotne, czy z wody z tej studni ktoś korzysta, czy też nie i nie wymaga dodatkowych dowodów wykazanie, czy woda w tej studni jest, bądź może być w każdej chwili, zanieczyszczona przez ścieki z znajdującego się w pobliżu gnojownika. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a. jest również bezzasadny, podobnie jak i zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., których zarzut naruszenia nie został w skardze kasacyjnej uzasadniony, zgodnie z art. 176 p.p.s.a. Również nie uzasadniano w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., zamieszczonego w pkt 1 ppkt 1, co zwalnia Sąd z odniesienia się do tych zarzutów. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z wcześniejszymi rozważaniami należy uznać za niesłuszny, bowiem stan faktyczny sprawy został wyjaśniony dostatecznie przez organy, co nie budziło wątpliwości Sądu, iż w tej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy, w oparciu o które wydano decyzje. W przypadku ewidentnej samowoli budowlanej, kiedy dodatkowo jeszcze zostały naruszone inne przepisy określające normy techniczno-budowlane, nie można twierdzić, że to nie są wystarczające przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. i żądać innych dowodów od strony przeciwnej, czy też organu dla wykazania okoliczności, o których mowa w tym przepisie. W takiej sytuacji to inwestor, który był sprawcą samowoli budowlanej powinien wykazać, że nie naruszył przepisów prawa, w oparcia o które nakazano rozbiórkę, jeżeli żąda uchylenia tego nakazu, a nie przerzucać ciężar dowodu na innych. W ocenie Sądu w tym przypadku ustalenia stanu faktycznego sprawy i zasadność zastosowanych przepisów, nie budzą żadnych wątpliwości. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za uzasadniony, bowiem uzasadnienie zaskarżanego wyroku w swej treści jest bardzo oszczędne i skromne, co może budzić wątpliwości, czy spełnia wymogi określane w ww. przepisie. Jednak powyższe naruszenie przepisów postępowania, nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.