II OSK 1199/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 463/21 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 25 lutego 2021 r. nr SKO.P.4.20.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 463/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA w Poznaniu", "Sąd wojewódzki", "Sąd I instancji") po rozpoznaniu skargi C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. (dalej: "spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") oddalił skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: "SKO w Poznaniu", "Kolegium") z 25 lutego 2021 r. nr SKO.P.4.20.2021 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 11 stycznia 2021 r. spółka wystąpiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego możliwości przyjęcia nowych uczniów w liczbie 70 do Autorskiej Szkoły Podstawowej [...] (dalej: "szkoła [...]") oraz potwierdzenie odległości szkoły od planowanej inwestycji, polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Prezydent Miasta P. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") postanowieniem z 21 stycznia 2021 r. znak Ow-IV.4430.4.1.2021 19012101544, na podstawie art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", odmówił skarżącej wydania zaświadczenia w przedmiocie spełnienia warunków określonych w art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020r., poz. 219 ze zm.), dalej: "specustawa mieszkaniowa" lub "u.m.". SKO w P., utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie wskazało, że organ I instancji nie może dokonać urzędowego potwierdzenia określonych faktów, ponieważ wskazana we wniosku szkoła [...] jest szkołą podstawową niepubliczną. Zakres danych szkół niepublicznych znajduje się w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Miasto P. i swoim zakresem nie obejmuje informacji o liczbie miejsc w takiej szkole. WSA w Poznaniu wskazanym na wstępnie wyrokiem z 10 lutego 2022 r. stwierdził, że skarga jest bezzasadna. Sąd wojewódzki podzielił stanowisko Kolegium, że dane szkół niepublicznych znajdują się w ewidencji szkół i placówek prowadzonej przez Miasto P., ale w zgłoszeniu do ewidencji nie podaje się informacji na temat liczby miejsc w szkole. Prezydent zatem nie dysponuje żądanymi przez spółkę danymi. W konsekwencji nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści. Sąd zauważył, że dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego (art. 218 § 2 k.p.a.) odnosi się wyłącznie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych. Takich danych zaś nie posiada Prezydent. Zdaniem Sądu standard odległościowy, o którym mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 specustawy mieszkaniowej, dotyczy publicznej szkoły podstawowej, nie zaś prywatnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła C. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: "p.p.s.a.", zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.m. poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że szkołą podstawową, o której mowa w art. 17 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.m. może być tylko szkoła publiczna, podczas gdy ustawodawca nie czyni rozróżnienia na szkoły publiczne i niepubliczne. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że zasadna jest odmowa wydania zaświadczenia, podczas gdy obowiązek jego wydania wynika wprost z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. oraz art. 17 ust. 3 specustawy mieszkaniowej; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że organy nie mogły przeprowadzić koniecznego postępowania wyjaśniającego i wystąpić do innego organu o podanie istotnych dla wydania zaświadczenia informacji, podczas gdy z art. 218 § 2 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że organ administracji publicznej może wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wyłącznie na podstawie danych, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych, które znajdowały się w jego posiadaniu w dniu złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia, podczas gdy z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jedynie zakres obowiązku organu; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organy I i II instancji przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez w szczególności niewystąpienie do innego podmiotu o podanie informacji koniecznych do wydania zaświadczenia; 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia wyroku, niezawierającego należytego wyjaśnienia przyjętych podstaw rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie od SKO w P. kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje: Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Wynik przyjętego przez WSA w Poznaniu rozstrzygnięcia został poprzedzony wykładnią przepisu prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 3 w zw. z ust. 2 pkt 2) specustawy mieszkaniowej. Przepis art. 17 ust. 2 pkt 2 u.m. stanowi, że inwestycję mieszkaniową lokalizuje się w odległości nie większej niż 1500 m od szkoły podstawowej, która jest w stanie przyjąć nowych uczniów w liczbie dzieci stanowiącej nie mniej niż 7% planowanej liczby mieszkańców inwestycji mieszkaniowej. Spełnienie tego warunku ocenia się na podstawie zaświadczenia wójta (burmistrza, prezydenta). Kwestią zasadniczą jest zatem, czy dyspozycja art. 17 ust. 2 pkt 2 u.m. obejmuje wszystkie rodzaje szkół podstawowych, czy też jedynie publiczne. Wnioskowanie tej cechy szkoły wyłącznie z literalnego brzmienia przepisu nie jest możliwe. Norma bowiem posługuje się jedynie pojęciem "szkoła", bez określenia jej rodzaju. Zdaniem NSA prawidłowe dekodowanie omawianego przepisu wymaga sięgnięcia do wykładni systemowej, tj. przy uwzględnieniu innych przepisów, odnoszących się do szkolnictwa oraz obowiązków gminy w tym zakresie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), dalej: "u.o.", szkoła i placówka może być szkołą i placówką publiczną albo niepubliczną. Szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 4-13, może być zakładana i prowadzona przez: jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną, przez osobę fizyczną. Przy czym jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne. Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.o. szkołą publiczną jest szkoła, która m.in. zapewnia bezpłatne nauczanie w zakresie ramowych planów nauczania (1); przeprowadza rekrutację uczniów w oparciu o zasadę powszechnej dostępności (2). Takich wymogów u.o. nie nałożyła na szkołę niepubliczną. Z drugiej strony zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej należy do zadań gminy i obejmuje m.in. zadania własne w zakresie edukacji publicznej. Na gminie zatem ciąży zapewnienie działania szkół publicznych na jej obszarze. System ten działa na zasadzie bezpłatności oraz powszechnej dostępności. W tym też celu, nakładając na inwestora wnioskującego o lokalizację inwestycji mieszkaniowej obowiązek wykazania, że mieszkańcy przyszłej inwestycji będą mieli zapewnioną edukację dla swych dzieci na poziomie szkoły podstawowej, ustawodawca miał na uwadze jedynie szkoły publiczne. Rada gminy podejmując uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 4 u.m.) będzie decydowała także o dostępności do edukacji dla przyszłych mieszkańców, ale edukacji na takich samych warunkach dla każdego. Możliwość natomiast skorzystania ze szkoły niepublicznej obwarowana jest dodatkowymi wymogami, co wyklucza jej pełną dostępność terytorialną i podmiotową. Ponadto szkoły niepubliczne w przyjmowaniu uczniów kierują się określonymi kryteriami, które nie pozwalają na przyjęcie ich powszechnej dostępności. Dalej – z reguły korzystanie z edukacji zapewnianej przez szkoły niepubliczne wiąże się z opłatami. Zróżnicowanie sytuacji prawnej oraz obowiązków tych dwóch rodzajów placówek prowadzi do wniosku, że jedynie szkoły publiczne realizują pełną powszechność i dostępność. Obowiązek ich prowadzenia ciąży na jednostkach samorządu terytorialnego. Zatem gmina zezwalając na inwestycję mieszkaniową, jednocześnie musi zapewnić edukację na poziomie podstawowym. Za taką wykładnią przemawia także analiza wszystkich przepisów zawartych w art. 17 u.m. Mianowicie przedmiotowa inwestycja ma być zlokalizowana w takim miejscu, aby zapewnić jej przyszłym mieszkańcom podstawowe warunki do życia. Teren tego rodzaju inwestycji mieszkaniowej bowiem musi mieć zapewniony dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz elektroenergetycznej. Nałożono także obowiązek zachowania odpowiednej odległości od przystanku publicznej komunikacji zbiorowej (art. 17 ust. 2 pkt 1 u.m.), a także obowiązek dostępu do urządzonych terenów wypoczynku oraz rekreacji lub sportu (art. 17 ust. 4 u.m.). Powyższe prowadzi do wniosku, że określone przez ustawodawcę warunki muszą mieć charakter powszechnie dostępnych, bez ograniczeń lub wyłączeń przedmiotowych i podmiotowych. Odrębną natomiast kwestią jest, czy mieszkańcy będą korzystać z powszechnie dostępnej komunikacji, edukacji oraz rekreacji. Analogiczną wykładnię art. 17 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.m. zaprezentowano w wyrokach NSA z 14 października 2021 r. sygn. akt II OSK 1162/21 oraz z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2975/21. W pierwszym z wyroków stwierdzono, że "uznanie, że niepubliczna szkoła kierująca się własnymi kryteriami przyjmowania uczniów spełnia wymagania standardu urbanistycznego mogłoby prowadzić do naruszenia zasady równości.". Z tego względu prawidłowa wykładnia przepisu materialnego, tj. art. 17 ust. 2 pkt 2 u.m. przeprowadzona w zaskarżonym wyroku, wykluczała wydanie zaświadczenia żądanej treści. Przepis art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2020 r., poz. 219 ze zm.), dopuszczający lokalizację inwestycji mieszkaniowej w określonej odległości dotyczy wyłącznie szkoły podstawowej publicznej. Stąd zarzut skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych przepisów materialnych, jest bezzasadny. Rację ma natomiast skarżący kasacyjnie, że zakres czynności podejmowanych przy wydawaniu zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 1) k.p.a. jest szerszy niż w przypadku, o którym mowa w pkt 2. Mianowicie zgodnie z tym przepisem zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem bezsprzecznie jest omawiany art. 17 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 u.m. Zgodnie natomiast z art. 218 § 1 k.p.a. jedynie w przypadkach, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego - organ opiera się na wynikających z prowadzonej przez niego ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. A contarario - w razie zaświadczenia wymaganego przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), jak ma to miejsce w tej sprawie, organ może rozszerzyć zakres źródeł, z których poweźmie żądane informacje. Ponadto zawsze może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.). Jednakże te wszystkie uprawnienia procesowe organu administracji wydającego zaświadczenie aktualizują się, gdy przepis prawa tego wymaga. Prawidłowo przeprowadzona natomiast wykładnia art. 17 ust. 2 pkt 2 u.m. prowadzi do wniosku, że dyspozycja tego przepisu nie obejmuje ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Autorska Szkoła Podstawowa [...] w P. nie jest bowiem szkołą publiczną. Z tego powodu zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane na przepisy procesowe stanowiące o uprawnieniach organu administracji w razie żądania wydania zaświadczenia oraz zakresu czynności podejmowanych w takim postępowaniu, nie mogły okazać się skuteczne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalono.