II OSK 1197/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła, sędzia WSA (del.) Agnieszka Wójcik, Protokolant: starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1051/22 w sprawie ze skargi Z.C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych i prac konserwatorskich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 19 października 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1051/22, oddalił skargę Z. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 8 kwietnia 2022 r. znak [...] w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych i prac konserwatorskich. Skargą kasacyjną Z. C. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów postępowania w postaci art. 46 § 2d ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 74a § 3 oraz § 8 p.p.s.a. oraz art. 91 § 2 p.p.s.a. poprzez wysyłanie korespondencji, w tym zawiadomienia o rozprawie, na adres elektroniczny /[...]/domyślna, a więc inny adres niż wynikający z art. 46 § 2d p.p.s.a. (/[...]/skrytka), która to korespondencja została odebrana już po wydaniu wyroku w sprawie, przez co strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw (nieważność postępowania). 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (u.o.z.) przez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na odmienne potraktowanie skarżącej w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej w różnych postępowaniach, wyrażające się w błędnym uznaniu, że przedłożony przez skarżącą program prac konserwatorskich jest nieprawidłowy, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia odmiennego od rozstrzygnięć, które skarżąca uzyskała uprzednio i w zaufaniu do których działała, a mianowicie w sprzeczności: a) ze stanowiskiem zajętym w postępowaniu prowadzonym przez Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak [...], co do tego samego programu, gdzie wskazany program został uznany za prawidłowy i dopuszczalny z punktu widzenia konserwatorskiego; b) ze stanowiskiem wyrażonym uprzednio przez ten sam organ w opinii konserwatorskiej z dnia 24 czerwca 2020 r. znak [...], którą to opinią organ jest związany, gdzie prace dotyczące platformy na urządzenia techniczne zostały pozytywnie zaopiniowane przez organ i uznane za prawidłowe z punktu widzenia konserwatorskiego; 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 79a §1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 §1 pkt 6 k.p.a. przez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na dokonanie przez organy błędnej a zarazem dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i wysnucie z nich nieuzasadnionych wniosków, a w konsekwencji bezpodstawne, sprzeczne z logiką i niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego błędne uznanie, że przedłożony przez skarżącą program prac konserwatorskich jest nieprawidłowy, gdyż: a) jest sprzeczny z doktryną konserwatorską, w sytuacji gdy jego podstawowym założeniem jest przywrócenie elewacjom kamienicy pierwotnych cech estetycznych i technicznych, przy uwzględnieniu obecnego stanu budynku; b) wniosek nie dotyczy umieszczenia urządzeń technicznych, lecz budowy podestu pod urządzenia infrastruktury technicznej, a więc nadbudowy obiektu, co zdaniem organu ma być niezgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy jeśli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza umieszczanie wskazanych urządzeń, to postanowienia planu należy wykładać tak, że uwzględniają one również konieczność i dopuszczalność budowy elementów niezbędnych dla umieszczenia wskazanych urządzeń; . c) przedłożony przez skarżącą wniosek nie obejmował izolacji poziomej, w sytuacji gdy: - uzasadnienie organu w tym zakresie jest niejednoznaczne i nie wynika z niego czy organ jedynie informuje, że przedmiotowy wniosek nie obejmował izolacji poziomej, czy też zdaniem organu brak wniosku w tym zakresie stanowi przeszkodę do wydania pozytywnej decyzji (pozwolenia konserwatorskiego); - niemniej skoro we wniosku powołano się na prace dotyczące izolacji poziomej to świadczy to o tym, że została ona objęta wnioskiem; - dodatkowo sam fakt, że szczegóły dotyczące izolacji poziomej nie zostały ujęte w samym wniosku, nie mogą wpływać na prawidłowość wniosku, zaś jeśli zdaniem organu wniosek powinien być bardziej szczegółowy, to skarżąca powinna być poinformowana o konieczności jego doprecyzowania; d) skarżąca nie wykazała, które elementy detalu i partie tynku przewidziane są do rekonstrukcji, a które do "uratowania", w sytuacji gdy: - skarżąca wykazała odpowiednio, które elementy detalu i partie tynku przewidziane są do rekonstrukcji, a które do "uratowania"; - niemniej, jeśli zdaniem organu wniosek powinien być bardziej szczegółowy, to skarżąca powinna być poinformowana o konieczności jego doprecyzowania; 4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 §1 k.p.a., art. 80 k.p.a., przez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na zaniechanie przez organy inicjatywy dowodowej oraz dokonanie błędnej a zarazem dowolnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i wysnucie z nich nieuzasadnionych wniosków, a w konsekwencji bezpodstawne, sprzeczne z logiką i niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego błędne uznanie, że przedłożony przez Skarżącą program prac konserwatorskich jest nieprawidłowy, gdyż: a) konstrukcja dachu musi zostać wykonana z belek z drewna litego, w sytuacji gdy: - stwierdzenie przez organ, że konstrukcja z drewna litego będzie spełniała normy bezpieczeństwa wymaga wiedzy specjalistycznej, zaś organ w niniejszej sprawie nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego; niemniej wykorzystanie belek z drewna litego przy zachowaniu współczesnych norm bezpieczeństwa wymusi zmianę proporcji dachu, a tym samym wymusi stworzenie nowej innej konstrukcji, co nie będzie już stanowiło zachowania zabytku, co oznacza, że organ przekroczył swoje kompetencje w zakresie sprawowania ochrony nad zabytkami; - dodatkowo propozycja skarżącej by wykorzystać drewno klejone pozwala na zachowanie oryginalnych proporcji konstrukcji dachu przy równoczesnym zachowaniu współczesnych norm bezpieczeństwa, a nawet pozwala na oklejenie belek z drewna klejonego drewnem litym (oryginalny surowiec), a więc na zachowanie walorów wizualnych; b) zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie pozwalał na potwierdzenie wskazanej w projekcie okoliczności o jedynie szczątkowym zachowaniu elementów konstrukcji dachu i konieczności wymiany wszystkich elementów, w sytuacji gdy: - organ zaniechał przeprowadzenia oględzin nieruchomości; - niemniej skarżąca wykazała odpowiednio fakt jedynie szczątkowego zachowania elementów konstrukcji dachu i konieczności wymiany wszystkich elementów. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie jako nie posiadającej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym również kosztów zastępstwa procesowego. Zawnioskowano również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie wystąpiła przesłanka nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), ponieważ wnosząca skargę kasacyjną Z. C. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiłyby przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany byłby granicami skargi kasacyjnej. Niemniej jednak w przedmiotowej sprawie w skardze kasacyjnej Z. C. trafnie ta strona wywodzi o ziszczeniu się przesłanki nieważności postępowania polegającej na pozbawieniu możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Pojęcie to w realiach kontrolowanej sprawy oznacza wydanie zaskarżonego wyroku w trybie art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 842 ze zm.), tj. przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, bez skutecznego zawiadomienia strony skarżącej o terminie rozprawy, o wyznaczonym składzie orzekającym, o możliwości udziału w rozprawie osobiście w budynku sądu za pomocą komunikatora Webex a także o możliwości uczestnictwa w rozprawie bez obecności w budynku sądu za pośrednictwem urządzenia technicznego umożliwiającego transmisję obrazu i dźwięku – co uniemożliwiło stronie skarżącej przedstawienie pełnej argumentacji w odniesieniu do skargi. Należy bowiem podzielić pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym nieważność postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2021 r., III FSK 2822/21; z 9 maja 2022 r., II OSK 1423/19; z 19 lipca 2023 r., II OSK 2768/20). Stwierdzenie uchybienia kwalifikowanego w ramach podstawy nieważności nie wymaga wykazania związku pomiędzy tym uchybieniem, a wynikiem sprawy (wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III FSK 4134/21). Nie jest bowiem sporne, iż prawo do obrony to przede wszystkim prawo do bycia wysłuchanym. Strona postępowania powinna mieć możliwość przedstawienia swoich racji przed wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę, a swoje stanowisko strona może prezentować zarówno w pismach procesowych, jak też bezpośrednio przed sądem na rozprawie. Należy przy tym podkreślić, że rozpoznawanie spraw na rozprawie jest zasadą postępowania sądowoadministracyjnego (art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.). Rozprawa jest zasadniczą fazą postępowania sądowoadministracyjnego, podczas której strony - najpierw skarżący, a potem organ - zgłaszają ustnie swoje żądania i wnioski oraz składają wyjaśnienia. Na rozprawie strony mogą ponadto wskazywać podstawy prawne i faktyczne swych żądań i wniosków (art. 106 § 1 p.p.s.a.). Przywołane przepisy stanowią realizację konstytucyjnej zasady jawności postępowania sądowego - art. 45 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (zob. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r., III FSK 4134/21). W tym miejscu zaznaczyć należy, iż z akt sądowych niniejszej sprawy a także przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej argumentacji wynika, że zawiadomienie zawierające przywołane powyżej informacje odnośnie terminu rozprawy, składu orzekającego i możliwego sposobu udziału w rozprawie w tzw. trybie zdalnym Sąd pierwszej instancji przesłał na niewłaściwy adres ePUAP pełnomocnika skarżącej. Stosownie do treści art. 46 § 2a p.p.s.a. w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego, powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W niniejszej sprawie prawidłowo umocowany pełnomocnik skarżącej wniósł do sądu skargę w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu. W skardze nie wskazano adresu ePUAP pełnomocnika skarżącej. Tym samym zastosowanie w tej sprawie znalazł art. 46 § 2d p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli pismo, o którym mowa w § 2a, nie zawiera adresu elektronicznego, sąd przyjmuje, że właściwym jest adres elektroniczny, z którego nadano pismo wniesione w formie dokumentu elektronicznego. Pomimo jednak okoliczności, iż z przesłanej przez organ do Sądu skargi wraz z załącznikami - w tym Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia (UPP) skargi za pośrednictwem platformy ePUAP - nie wynikał pełny adres elektroniczny, z którego nadano to pismo procesowe (wynikający z UPP identyfikator "[...]" był niepełny bowiem nie zawierał nazwy skrytki widniejącej po ukośniku), Sąd pierwszej instancji nie wezwał organu do wskazania pełnego adresu ePUAP pełnomocnika skarżącej, z którego nadano skargę. Konsekwencją powyższego było przesłanie przez Sąd pierwszej instancji zawiadomienia o terminie rozprawy, składzie orzekającym i możliwych sposobach uczestnictwa w rozprawie na niewłaściwy adres pełnomocnika skarżącej, tj. /[...]/domyślna (co potwierdza znajdujący się w aktach sądowych na k. 89 zrzut ekranu ze skrzynki ePUAP pełnomocnika skarżącej, na którą wpłynęło zawiadomienie o rozprawie), w sytuacji, gdy adresem tym był adres /[...]/skrytka (co z kolei potwierdza znajdujący się na k. 87 akt sądowych zrzut ekranu ze skrzynki ePUAP pełnomocnika skarżącej, na którą wpłynęło Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia skargi). Powyższe świadczy o nieprawidłowym zawiadomieniu skarżącej o terminie rozprawy. Na marginesie zwrócenia uwagi wymaga, że zbieżną z powyższą oceną skuteczności zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o terminie rozprawy przez Sądem pierwszej instancji, wyraził ten Sąd w postanowieniu z dnia 25 stycznia 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1051/22, którym przywrócono Z. C. termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku i o doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. W postanowieniu tym Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w jego ocenie pełnomocnik uprawdopodobnił, że z uwagi na powyższe okoliczności nie wiedział o wyznaczonym terminie rozprawy oraz o wydaniu rozstrzygnięcia, nie mógł zapoznać się z korespondencją we właściwym terminie, tym samym bez własnej winy nie złożył w terminie wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku i jego doręczenie. Skoro najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczący pozbawienia strony możności obrony swoich praw okazał się usprawiedliwiony w realiach tej sprawy, to z tego powodu przedwczesne jest rozpoznanie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej albowiem przedmiotowa sprawa musi raz jeszcze być przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów uznać należy, że doszło do nieważności postępowania, to zaś nakazuje orzec na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w sentencji wyroku również o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.