II OSK 1196/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. L. i G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 183/16 w sprawie ze skargi B. L. i G. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 183/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalił skargę B. L. i G. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. L. i G. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o zasądzenie koszów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie: - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy prawo budowlane, z uwagi na nieprawidłowy wybór możliwości wskazanych przez ustawodawcę, jakie mogą być podjęte w sytuacji w jakiej znaleźli się skarżący, 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na: - niezastosowanie art. 3 ust. 1 p.p.s.a. i art.145 ust.1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie art.145 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w sytuacji gdy dokonał ustaleń, że zaskarżone postanowienie organu obarczone było wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. - naruszenie art. 3 ust. 1 i art 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7 k.p.a. i 8 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że organy nadzoru prowadziły postępowanie w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, w tym również w toku postępowania nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, nie uwzględniając interesu strony postępowania, którego ocena winna być dokonywana w sposób polegający na wyważeniu interesu społecznego z innymi interesami, a nie w sposób mechaniczny (schematyczny), w jaki zrobiły to PINB w J. i [...]WINB w K., - naruszenie art. 3 ust, 1 i art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 97 k.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd możliwości zawieszenia postępowania przez organy nadzoru, bowiem rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji uzależnione było od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, za jakie można uznać nowy plan zagospodarowania przestrzennego mający obowiązywać na działce, gdzie znajduje się altana. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że wspomnianym wyżej wyrokiem sąd oddalił ich skargę na decyzję w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego – altany z grillem ogrodowym, posadowionego w J. na działce nr [...] przy ul. [...]. Wyrok ten jest dla nich krzywdzący, a to z uwagi na fakt, że organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie nie zachowały procedury administracyjnej, którą winny być związane prowadząc postępowanie. Skarżący uznali za niezaprzeczalny fakt, jakim było zgłoszenie zamiaru wybudowania altany i jego zaakceptowanie pismem Prezydenta Miasta J. Nie zgodzili się na zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 prawa budowlanego w taki sposób w jaki uczyniły to organy nadzoru budowlanego, tj. poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. Strona skarżąca podkreśliła, że w momencie zgłaszania zamiaru wybudowania altany nie miała świadomości, że naruszony przez nią zostanie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący kasacyjnie podnieśli, że PINB w J., a później [...]WINB w K. prowadząc postępowanie powinien mieć świadomość, że rozbiórka altany pociągałaby olbrzymie koszty dla inwestorów, jak również straty w majątku, który przeznaczyli na realizację przedsięwzięcia. Ich zdaniem WSA kontrolując postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, powinien zauważyć, że przy wydaniu decyzji o rozbiórce organy nie uwzględniły w ogóle interesu strony, co powinny uczynić. Mając na uwadze okoliczności towarzyszące sprawie nakaz rozbiórki niewątpliwie narusza interes prawny i faktyczny strony, zwłaszcza, że jak wynika z dokumentacji altana z grillem ogrodowym poza niezgodnością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie stanowi żadnego zagrożenia czy to dla ludzi czy też środowiska. Wskazali ponadto, że istnienie altany w żaden sposób nie wpływa negatywnie na uczestników postępowania, jedynie I. S. wnosi o jej rozbiórkę. Niezgodność dokonanej budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest jedynym argumentem przemawiającym za jej rozbiórką, który w świetle pozostałych okoliczności sprawy winien zostać uznany przez WSA za niewystarczający dla utrzymania w mocy decyzji organów nadzoru budowlanego nakazującej rozbiórkę. Przy rozważaniu możliwości legalizacji budowli przez organy nadzoru budowlanego należałoby zwrócić uwagę na planowane zmiany w zakresie zmiany planu zagospodarowana przestrzennego. Organy orzekające w sprawie wydając zaskarżone decyzje orzekały w oparciu o przepisy prawa miejscowego w brzmieniu z chwili orzekania, co oczywiście jest zgodne z obowiązkami organów nadzorujących, którzy jednak posiadając informację o możliwości uzdrowienia dokonanej budowy altany na gruncie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winny powstrzymać się przed wydaniem decyzji poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego do momentu wydania nowych przepisów w tym zakresie, a to z uwagi na przemawiający za tym słuszny interes strony. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – I. S. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Skarga kasacyjna powinna - zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności, co do zasady, rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Przywoływanie w punkcie 2. skargi kasacyjnej naruszenia przez sąd I instancji art. 3 ust.1 p.p.s.a. ( autorowi zapewne chodzi o § 1, gdyż przepis ten jest podzielony na paragrafy nie ustępy) jest niezrozumiałe. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjnej sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem. Zakres takiej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. O naruszeniu tego przepisu można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem. Żadna z takich sytuacji w sprawie nie zaistniała. Zaskarżony wyrok został bowiem wydany po rozpatrzeniu skargi na decyzję administracyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Po zbadaniu legalności działalności powyższego organu administracji publicznej Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę, czyli zastosował jeden ze środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można dopatrywać się naruszenia powołanego przepisu w tym, że Sąd wydał orzeczenie o treści niezgodnej z oczekiwaniami strony. Niezrozumiały jest także zarzut skargi kasacyjnej, że "że zaskarżone postanowienie organu obarczone było wadą; o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a". Przepis ten zawiera przesłankę wznowienia. Według tej normy prawnej, wznawia się postępowanie, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Nie wiadomo o jakie postanowienie autorowi skargi chodzi, ani jaki w sprawie wystąpił "fałszywy dowód". Wbrew zarzutom organy nadzoru budowlanego należycie ustaliły stan faktyczny sprawy, który słusznie został zaakceptowany przez sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie upatrują "niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego" w wydanym nakazie rozbiórki altany z grillem. Z takim rozumowaniem nie sposób się zgodzić. Przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie [...] kwietnia 2015 r. pracownicy inspektoratu budowlanego przeprowadzili czynności kontrolne. Ustalono, że na działce nr [...] przy ul. [...] w J., wybudowana została altana z grillem, w rzucie poziomym w kształcie koła o średnicy około 5,33 m, w konstrukcji drewnianej, dach kryty trzciną, podłoga drewniana. Altana wyposażona w instalację elektryczną służy celom gospodarczym i rekreacyjnym. Obiekt ten wybudowano na podstawie zgłoszenia przyjętego pismem Prezydenta Miasta J. z dnia [...] lipca 2012 r. Przedmiotowa altana jest zlokalizowana na działce, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w J. z dnia 25 października 2001 r., nr XLI/720/2001 (Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 98, poz.3101), oznaczona jest jako działka o symbolu: RP, tj. tereny upraw rolnych. Zgodnie z rozdziałem 2 § 9 ust. 12 ww. planu zagospodarowania przestrzennego: wyznacza się oznaczone na rysunku planu symbolem RP - "Tereny upraw rolnych" - strefa produkcji rolnej z dopuszczeniem zabudowy związanej z produkcją rolną wzdłuż istniejących dróg dojazdowych. Przy realizacji zabudowy obowiązuje zachowanie warunków technicznych zapobiegających degradacji środowiska, (nieuciążliwe czynniki grzejne), z dopuszczeniem lokalnych ujęć wody, indywidualnych zbiorników i oczyszczalni ścieków, wymagane uzgodnienia w zakresie sanitarnym i ekologicznym odnośnie rodzaju produkcji i sposobu zagospodarowania terenu. Adaptacja istniejącej zabudowy z możliwością modernizacji. Ustalenia te nie są kwestionowane przez skarżących kasacyjnie. Zgodzić należy się z sądem wojewódzkim i organami nadzoru budowlanego, że skoro inwestor dokonał zgłoszenia robót budowlanych, a organ nie wniósł sprzeciwu, mimo że ich wykonanie naruszało przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to postępowanie naprawcze winno być prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. W niniejszej sprawie wskazany tryb postępowania potwierdza kwalifikacja wykonanych robót oraz uwzględnienie dokonanego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie zbadały możliwość legalizacji wykonanych robot budowlanych. Ustalenie, jednak, iż lokalizacja przedmiotowego obiektu w jednostce określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczonej symbolem: RP, tj. tereny upraw rolnych, gdzie obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy innej niż związanej z produkcją rolną, nie pozwoliła na legalizowanie tego budynku. Wydając decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt.1 prawa budowlanego organ musi stwierdzić, dokonując oceny stanu faktycznego, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowy do stanu zgodnego z prawem. Z taką sytuacja mamy do czynienia w sprawie, a skoro tak to postępowanie musiało być zakończone obligatoryjną rozbiórką. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego jest także niezasadny. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 97 k.p.a przepisu który zawiera przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Podnieść należy, że przepis ten składa się z dwóch paragrafów, a § 1zawiera cztery punkty. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną (profesjonalny pełnomocnik) jest wskazanie zarzutu według najmniejszej jednostki redakcyjnej. Nie jest bowiem rolą sądu kasacyjnego snucie domysłów, czy stawianie hipotez. W sprawie, strona skarżąca zapewne myślała o § 1 pkt 4 art. 97 .k.p.a, który obliguje organ administracji do zawieszenia postępowania gdy rozpoznanie sprawy uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przedmiotowej sprawie chodziło o zawieszenie postępowania do czasu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyszłe ewentualne zmiany przepisów planistycznych nie są takim "zagadnieniem wstępnym". Wydanie bowiem orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie było uwarunkowane podjęciem uchwały przez Radę Miejską w J. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza stosowanie się, jak i obowiązek stosowania w wydawanych aktach władczych (decyzjach) przepisów prawa aktualnie obowiązującego. Przepis ten wyraża zasadę legalizmu, obowiązującą organy administracji publicznej. Nie mogą się one kierować ewentualną perspektywą zmiany prawa w przyszłości. Nie istnieje zatem prawna możliwość wstrzymania się przez organ przed wydaniem właściwej dla ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego decyzji do czasu zmiany przepisów. Stanowiłoby to naruszenie art. 6 k.p.a. Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.