II OSK 1193/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Karol Kowalski po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1642/22 w sprawie ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. B. na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1642/22, oddalił skargę W. B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 czerwca 2022 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w dniu 16 listopada 2021 r. do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku wpłynął wniosek Wójta Gminy Łomża o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, dla inwestycji polegającej na budowie przystani kajakowej wraz z budynkiem obsługi przystani kajakowej z pomieszczeniami na sprzęt wodny, kuchnią, węzłem sanitarnym oraz pokojami noclegowymi wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną jako stacji początkowej spływu kajakowego dopływającego do przystani kajakowej w N. nad rzeką N. w zabudowie usługowej, planowanej na terenie działki nr [...] z obrębu ewidencyjnego S. N. - w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:1000 (Załącznik nr 1) i oznaczonym literami ABCD, zlokalizowanej po lewej stronie nieobwałowanego koryta rzeki N., w rejonie odcinka km [...] rzeki wg map zagrożenia powodziowego arkusz: [...], w zakresie obszarów zagrożenia powodzią. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku ww. decyzją z 29 listopada 2021 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b oraz ust. 5d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741) – dalej: "u.p.z.p." w związku z art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 10 pkt 5, ust. 11, art. 14 ust. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2233, z późn. zm.) – dalej: "P.w.", odmówił uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Organ I instancji wskazał, że z analizy map zagrożenia powodziowego wynika, że teren inwestycji jest zlokalizowany na lewym, nieobwałowanym brzegu koryta rzeki N., w rejonie odcinka km [...] rzeki. Teren ten znajduje w całości w zasięgu wód powodziowych rzeki N. W wyniku rozpatrzenia odwołania W. B. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie opisaną na wstępie decyzją z dnia 10 czerwca 2022 r. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy wskazując, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego podzielił stanowisko organu I instancji, iż konieczna jest odmowa uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł skarżący W. B. W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, wskazując że podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, nieruchomość skarżącego, której dotyczy przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, obejmująca działka nr [...] obręb S. N., leży w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzi, w całości w zasięgu wody 1% oraz wody 10%. (zagrożenie powodzią raz na 100 lat i raz na 10 lat), co wynika z załączonego do akt sprawy arkuszu [...] mapy zagrożenia powodziowego, opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej przez Ministra Klimatu i Środowiska z 2020 r. (zob. [...]). Zdaniem Sądu meriti, wbrew zarzutom skargi, nie można uznać, że istnieją w odniesieniu do tejże kwestii jakiekolwiek wątpliwości z uwagi na to, że w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wskazano jednocześnie, że: "analizowany teren w całości położony jest na obszarach, gdzie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi 0,2 %" (zarzut nr 4 skargi), gdyż chodzi tu o obszar analizowany wyznaczony wokół terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), tj. obszar tzw. analizy urbanistycznej.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że podziela stanowisko organów odnośnie istnienia uprawnionych podstaw do odmowy uzgodnienia w oparciu o art. 166 ust. 10 pkt 5 P.w. z uwagi na to, że planowana zabudowa stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi. Sąd ten podzielił również wnioski organów, że z uwagi na to, iż planowana inwestycja obejmuje budynek z pokojami noclegowymi, a więc przeznaczonymi na pobyt ludzi, a nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona wyłącznie od strony drogi, czyli planowany budynek może być zlokalizowany nawet w bezpośrednim sąsiedztwie koryta rzeki N., to usługowy charakter planowanej zabudowy, w przypadku powodzi wiązać się będzie z zagrożeniem, o którym stanowi art. 166 ust. 10 pkt 5 P.w. Za przekonującą Sąd pierwszej instancji uznał argumentację organu, że w sytuacji, gdy szerokość terenu części działki w miejscu gdzie dopuszczona jest lokalizacja budynku, wynosi średnio ok. 30 m, podczas gdy szerokość koryta rzeki N. na wysokości działki [...] wynosi ok. 45 m, przy czym w przypadku powodzi najwyższe prędkości wody występują w korycie rzeki oraz w jego najbliższym sąsiedztwie, to taka lokalizacja inwestycji realizuje złożenia sprzeczne z dyrektywą zawartą w art. 166 ust. 10 pkt 5 P.w. Sąd meriti zwrócił również uwagę na trafne ustalenia organów, że z uwagi na to, iż teren przyszłej zabudowy stanowi niezabudowany teren łąk, a zlokalizowane w najbliżej okolicy budynki przeznaczone na pobyt ludzi znajdują się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią, zaś budowa nowego budynku wiąże się ze wzrostem wartości majątku, to planowana lokalizacja utrudnia zarządzenie ryzykiem powodziowym i przyczynia się do zwiększenia strat w mieniu w przypadku wystąpienia powodzi. Sąd Wojewódzki podzielił zapatrywanie organu, że w przypadku takiej zmiany zagospodarowania jak występująca w sprawie niniejszej zwiększy się wartość majątku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, co w przypadku powodzi będzie źródłem roszczeń oraz żądań kierowanych względem organów, bez względu na to, że to sami inwestorzy godzili się z ryzykiem realizacji inwestycji na terenach realnie zagrożonych powodzią. Na skutek potencjalnej realizacji planowanej inwestycji w sposób istotny zwiększy się legalne wykorzystanie nieruchomości skarżącego poprzez korzystanie z obiektu w sposób odpowiadający korzystaniu z obiektów usługowych o charakterze hotelowym (noclegowym). Założenie skarżącego, że planowana inwestycja będzie mieć charakter rekreacyjny i "będzie wykorzystywana sezonowo w okresie korzystnych warunków atmosferycznych" nie może, zdaniem Sądu meriti, prowadzić do odmiennych wniosków niż tych, które przyjęły organy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organ odwoławczy zasadnie odwołał się do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowy dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r., poz. 1841), który w ramach realizacji celu redukcji zintensyfikowanego ryzyka powodziowego zakłada wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Określone w planie zarządzania ryzykiem powodziowym cele korespondują przy tym z założeniami Dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (tzw. Dyrektywa Powodziowa - Dz.Urz.UE Nr L 288/27 z 6 listopada 2007 r.). Trafnie z tego względu Prezes PGWWP stwierdził, że powyższe wpisuje się w dodatkową przesłankę odmowy uzgodnienia, tj. przesłankę z art. 166 ust. 10 pkt 2 P.w. (naruszenie ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym). Nie można stąd zgodzić się ze skarżącym, że zaskarżona decyzja cechuje się wadliwością polegającą na braku przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie i braku ujawnienia przez organy powodów przyjęcia, że planowana inwestycja wpłynie na zagrożenie powodziowe oraz stanowić będzie zagrożenia dla życia ludzi. W odniesieniu do spornej w tej sprawie kwestii rzędnych terenu, Sąd meriti przyjął, że za bezsporne należy uznać w tej sprawie, że rzędne wody w układzie [...] w odniesieniu do przedmiotowej działki, zgodnie z Numerycznym Modelem Powierzchni Wody, (który stanowi element wynikowy przetwarzania rzędnych zwierciadła wody, określający zasięg zagrożenia powodziowego, a który to zasięg przedstawiony jest na mapach zagrożenia powodziowego) wynoszą: wody 1%: 101,55 m n.p.m. a wody 10%: 100,75 m n.p.m., zaś analizowany teren posiada rzędne w układzie [...] od 98,5 - 101,2 m n.p.m. (analiza danych wysokościowych ustalonych na podstawie Numerycznego Modelu Terenu (dalej NMT). Jak zaznaczył organ odwoławczy, powyższe ustalenia korespondują z ustaleniami organu I instancji, a ponadto, jak wynika z treści skargi, nie są kwestionowane przez skarżącego, w związku z czym Sąd Wojewódzki przypomniał, że prowadziły one do wskazania przez organ I instancji, że w przypadku wystąpienia zalewu o prawdopodobieństwie przepływu raz na sto lat (Q 1%) teren inwestycji będzie zalany warstwą wody o maksymalnej głębokości do 2,25 m (zgodnie z rzędnymi NMT do 3,04 m). Natomiast w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie przepływu Q 10%, teren inwestycji będzie zalany warstwą wody o głębokości dochodzącej do 1,45 m (zgodnie z rzędnymi NMT do 2,24 m). Zagrożenie powodziowe w związku z daną inwestycją organy ustalają w oparciu o powszechnie dostępne mapy zagrożenia powodziowego oraz o mapę stanowiącą załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: 1. art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 w zw. z art. 163 P.w. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: a) w celu ochrony przed powodzią osób i mienia, a także zarządzania ryzykiem powodziowym organy Wód Polskich zobowiązane są do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji gdy zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego, planowana inwestycja znajduje się w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w sytuacji gdy zabudowa planowana na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest co do zasady dopuszczalna i uzgodnienia winny być dokonane w sytuacji, gdy z analizy stanu faktycznego sprawy wprost wynika, że dla osiągnięcia celów ochrony powodziowej wystarczające jest wskazanie wymagań lub warunków jakie Inwestor ma spełnić by osiągnąć cele ochrony powodziowej, b) przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły przewidują zakaz lokalizacji nowych inwestycji na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w sytuacji gdy rozporządzenie nie może ograniczać konstytucyjnych praw i wolności, ani przewidywać surowszych wymagań niż przepisy ustawy, tym samym należy uznać że celem rozporządzenia jest ograniczenie zabudowy na tych obszarach, a więc przy zachowaniu określonych przez organ wytycznych i warunków pozwalających na osiągnięcie celów ochrony powodziowej, możliwe jest lokalizowanie nowych inwestycji, w tym przeznaczonych na pobyt ludzi, c) ocena zagrożenia powodziowego wyłącznie na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego jest wystarczająca do wydania decyzji w przedmiocie uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy ocena zagrożenia powodziowego powinna być dokonywania również w oparciu o inne dane, takie jak zjawiska atmosferyczne występujące w obszarze planowanej inwestycji, ukształtowanie terenu w obszarze inwestycji, zjawisk zachodzących w korycie rzeki, zdolności retencyjnych w celu możliwości określenia wymagań i warunków pozwalających na realizację inwestycji w sposób zapewniający osiągnięcie celów ochrony powodziowej, 2. art. 166 ust. 3, 8 i 9 P.w. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak prawidłowej oceny ryzyka powodziowego, prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi, proponowanej zabudowy i zagospodarowania terenu, a przede wszystkim funkcji jakie ma spełniać oraz sposobu w jaki ma zostać wykorzystywana, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie możliwe jest określenie szczegółowych wymagań i warunków, które pozwolą na osiągnięcie celów ochrony powodziowej, przy jednoczesnym umożliwieniu realizacji zamierzenia inwestycyjnego. II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyczerpujące i niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, polegające na: a) nieuchyleniu decyzji w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozostaje niepełny bowiem brak jest prawidłowego załącznika graficznego obejmującego oznaczenia pozwalające na określenie umiejscowienia obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, b) ustaleniu, że realizacja inwestycji będzie miała wpływ na rzędne wód powodziowych, co uniemożliwia określenie zagrożenia powodziowego, przy jednoczesnym braku wskazania w jaki dokładnie sposób przeprowadzenie inwestycji będzie wpływać na przepływ i rzędne wód powodziowych, c) ustaleniu, że planowana inwestycja będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym przy konsekwentnym niewskazywaniu w jaki sposób będzie to następować, d) ustaleniu, że w przypadku wystąpienia powodzi będzie źródłem roszczeń oraz żądań kierowanych względem organów, co nie ma ani oparcia w obowiązujących przepisach prawa, ani w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, e) nieustaleniu rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji ani jej rzeczywistego wpływu na zarządzanie ryzykiem powodziowym, a poprzestanie na ogólnym stwierdzeniu, że planowana budowa utrudni zarządzanie ryzykiem powodziowym, stanowi zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i mienia oraz jest sprzeczna z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez nieprecyzyjne zbadanie sprawy i nieuchylenie decyzji organów administracji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawierających naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 166 P.w., a polegającą na przyjęciu że nie jest możliwe lokalizowanie inwestycji na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, bowiem każda taka inwestycja - niezależnie od parametrów będzie wyczerpywała przesłanki wynikające z art. 166 ust. 10 P.w. oraz naruszeń procedury w zakresie postępowania dowodowego, poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia wydanego w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W oparciu o powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych prawem oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, nie zasługują na uwzględnienie i stanowią w istocie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji. Istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy, (a w konsekwencji zaakceptowania tego przez Sąd) przepisów art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 P.w. jako podstawy do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego kasacyjnie zlokalizowanie inwestycji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią jest co do zasady dozwolone, a odmowa uzgodnienia takiej zabudowy może nastąpić w wyjątkowych przypadkach, przy czym to na organie Wód Polskich spoczywa obowiązek wykazania, że w sprawie zachodzą te wyjątkowe okoliczności, uniemożliwiające wydanie pozytywnej decyzji uzgodnieniowej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że regulacje Prawa wodnego dotyczące zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowiąc element szeroko pojmowanego prawa ochrony środowiska, muszą być wykładane z uwzględnieniem wyjściowych zasad tego prawa. Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z dnia 7 czerwca 2016 r.) – dalej: "TFUE", polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego (prewencji) i naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła. Zasady te, implementowane do krajowego porządku prawnego m.in. w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.), nakazują priorytetowe traktowanie działań zapobiegających powstawaniu szkód w środowisku. W kontekście zagrożenia powodziowego oznacza to, że władze publiczne powinny przede wszystkim nie dopuszczać do powstawania nowej zabudowy mieszkaniowej na terenach zalewowych. W świetle zasady ostrożności, dla przyjęcia, że dana inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym poprzez zwiększenie ryzyka powodziowego, nie jest konieczne udowodnienie takiego ryzyka przez organ, a wystarczy jedynie jego uprawdopodobnienie (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 677/20, LEX nr 3537535 oraz przywołane tam orzecznictwo i literaturę). Te zasady znajdują swoje odzwierciedlenie w celach i przepisach dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz. Urz. UE L 288 z dnia 6 listopada 2007 r.) – dalej: "dyrektywa powodziowa", której przepisy implementuje P.w. W motywie drugim dyrektywy powodziowej wyraźnie wskazano, że niektóre działania człowieka, takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków. Co więcej, w Komunikacie Komisji z dnia 12 lipca 2004 r. (KOM(2004) 472), przywołanym w motywie piątym dyrektywy powodziowej, podkreślono, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, że najbardziej skutecznym podejściem jest zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych na terenach zagrożonych powodzią. W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, należy przyjąć, że co do zasady niedopuszczalne jest uzgodnienie lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a ewentualna zgoda organu ma charakter wyjątkowy, i nie powinna być regułą (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 674/20, LEX nr 3537514). Wskazane reguły znajdują odzwierciedlenie w Planach zarządzania ryzykiem powodziowym, które są dokumentami planistycznymi przyjmowanymi w randze rozporządzenia. Już w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2016 r. poz. 1841) wskazano, że najskuteczniejszym i najwłaściwszym sposobem uniknięcia szkód na obszarach narażonych na zalanie wodami powodziowymi jest maksymalne ograniczenie ich zainwestowania, a w szczególności wykluczenie spod zabudowy mieszkaniowej. Choć akt ten utracił moc z dniem 22 marca 2023 r., to jego miejsce zajęło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 października 2022 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. z 2022 r. poz. 2739), które podtrzymuje przyjętą strategię. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że organy obu instancji, a w ślad za nimi Sąd pierwszej instancji, prawidłowo oceniły, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego może powodować zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska oraz utrudnia zarządzanie ryzykiem powodziowym. Nieruchomość skarżącego, której dotyczy przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy, obejmująca działka nr [...] obręb S. N., leży w całości w obszarze szczególnego zagrożenia powodzi, w całości w zasięgu wody 1% oraz wody 10%. (zagrożenie powodzią raz na 100 lat i raz na 10 lat), co wynika z załączonego do akt sprawy arkuszu [...] mapy zagrożenia powodziowego, opublikowanej w Biuletynie Informacji Publicznej przez Ministra Klimatu i Środowiska z 2020 r. Należy zgodzić się ustaleniami poczynionymi w sprawie przez organy administracji, zaakceptowanymi następnie przez Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy szerokość terenu części działki w miejscu gdzie dopuszczona jest lokalizacja budynku, wynosi średnio ok. 30 m, podczas gdy szerokość koryta rzeki N. na wysokości działki [...] wynosi ok. 45 m, przy czym w przypadku powodzi najwyższe prędkości wody występują w korycie rzeki oraz w jego najbliższym sąsiedztwie, to taka lokalizacja inwestycji realizuje złożenia sprzeczne z unormowaniem zawartym w art. 166 ust. 10 pkt 5 P.w. Trafnie organy wskazały, że w przypadku wystąpienia zalewu o prawdopodobieństwie przepływu raz na sto lat (Q 1%) teren inwestycji będzie zalany warstwą wody o maksymalnej głębokości do 2,25 m (zgodnie z rzędnymi NMT do 3,04 m). Natomiast w przypadku wystąpienia wody o prawdopodobieństwie przepływu Q 10%, teren inwestycji będzie zalany warstwą wody o głębokości dochodzącej do 1,45 m (zgodnie z rzędnymi NMT do 2,24 m). Ustalenie to opiera się na mapach zagrożenia powodziowego, które są dokumentami urzędowymi, sporządzonymi w oparciu o wiedzę specjalistyczną i korzystającymi ze wzmocnionej mocy dowodowej w rozumieniu art. 76 K.p.a. Podważenie ustaleń wynikających z takich map wymaga od strony przedstawienia stosownego przeciwdowodu, na przykład w formie opinii sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę ekspercką w dziedzinie hydrologii (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3823/18, LEX nr 3274075). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1086/21, (LEX nr 3792980), ze względu na szczególny charakter map zagrożenia powodziowego, ich kompleksowy charakter i procedurę przyjmowania, nie jest dopuszczalne zastępowanie tych map przy ustalaniu stanu faktycznego innymi dowodami, a opinia biegłego nie może zasadniczo zastąpić w zakresie oceny ryzyka powodziowego map zagrożenia powodziowego. Zgodnie bowiem z art. 163 ust. 5 i 6 P.w., ochronę przed powodzią prowadzi się z uwzględnieniem map zagrożenia powodziowego, map ryzyka powodziowego oraz planów zarządzania ryzykiem powodziowym, a jej realizacja uwzględnia wszystkie elementy zarządzania tym ryzykiem, w szczególności zapobieganie, ochronę i stan należytego przygotowania. Oznacza to, że tak plany zarządzania ryzykiem powodziowym, jak i mapy zagrożenia powodziowego, jako dokumenty o charakterze urzędowym i planistycznym, muszą być brane przez organy pod uwagę w toku uzgadniania warunków zabudowy. Nadto zagrożenie powodziowe ocenia się dla całego terenu inwestycji wskazanego w projekcie decyzji, a nie wybiórczo dla fragmentu działki. Co zaś się tyczy rozwiązania przyjętego w art. 166 ust. 8 P.w., które odnosi się do możliwości uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, nakładając jednocześnie określone warunki na planowaną zabudowę, to wskazać należy, że opcja ta zarezerwowana jest dla sytuacji, w których ryzyko jest na tyle ograniczone, że można je zniwelować poprzez konkretne rozwiązania techniczne. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której z uwagi na szczególne warunki terenowe lub cechy planowanej zabudowy, ewentualne negatywne skutki, z punktu widzenia zarządzania ryzykiem powodziowym, będą mogły być ocenione jako nieistotne lub wysoce nieprawdopodobne. W niniejszej sprawie organ zasadnie ocenił, że ryzyko jest zbyt wysokie, aby można było je skutecznie zredukować poprzez nałożenie warunków, co w konsekwencji musiało prowadzić do odmowy uzgodnienia projektu. Przypomnieć równocześnie należy, że organy Wód Polskich wykonują swoje kompetencje związane z ochroną przed powodzią z uwzględnieniem m.in. map zagrożenia powodziowego (art. 163 ust. 5 w zw. z art. 166 ust. 3 P.w.). Są to dokumenty urzędowe oparte na wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrologii, korzystające ze wzmocnionej mocy dowodowej (art. 76 w zw. z art. 80 K.p.a.). Innymi słowy, jeżeli strona kwestionuje ustalenia organów oparte na analizie materiałów źródłowych w postaci m.in. map zagrożenia powodziowego, map z państwowego zasobu geodezyjnego i map wytworzonych z wykorzystaniem specjalistycznego oprogramowania, to powinna tę niezgodność wykazać opinią sporządzoną przez osobę mającą odpowiednią wiedzę ekspercką (por. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 3007/17, LEX nr 2525913). Należy również podkreślić, że warunki oraz wymagania, o których mowa w art. 166 ust. 8 P.w. nawiązują do ust. 9, który odnosi się do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (Dz.U. z 2019 r. poz. 244). Przepisy tego rozporządzenia mogą znaleźć zastosowanie tylko w razie wydania decyzji pozytywnej, czyli wówczas, gdy organ Wód Polskich uzna, że nie zachodzą przesłanki od odmowy uzgodnienia, określone w art. 166 ust. 10 P.w. Skoro w realiach niniejszej sprawy została wydana decyzja odmowna, to organy Wód Polskich, a także Sąd pierwszej instancji, nie mogły w ogóle naruszyć postanowień przywołanego rozporządzenia. Nie są również przekonujące zarzuty naruszenia wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów postępowania. Organy Wód Polskich zgromadziły wystarczający materiał dowodowy w postaci map zagrożenia powodziowego i prawidłowo oceniły go w kontekście norm prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dokonał wnikliwej i wieloaspektowej analizy sprawy, która wyczerpująco uzasadniała zajęte stanowisko. Prezes Wód Polskich w uzasadnieniu swojej decyzji szczegółowo przedstawił obowiązujące regulacje prawne, następnie dokonał analizy danych wynikających z map zagrożenia powodziowego (wskazując na konkretny arkusz mapy i rzędne wody Q1% oraz Q10%), rozważył potencjalne głębokości zalania terenu inwestycji oraz drogi dojazdowej, odniósł się do ustawowych przesłanek odmowy uzgodnienia z art. 166 ust. 10 P.w. (zagrożenie dla zdrowia i środowiska, utrudnianie zarządzania ryzykiem powodziowym), a także zbadał możliwość uzgodnienia inwestycji z nałożeniem warunków na podstawie art. 166 ust. 8 P.w., dochodząc do wniosku, że w realiach sprawy jest to niemożliwe. Organ odniósł się również do argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania. Ponadto, w uzasadnieniu decyzji uwzględniono aspekty ekonomiczne inwestycji na terenie zalewowym (wzrost wartości strat, koszty akcji ratowniczych). Wachlarz zagadnień przeanalizowanych przez organ uzgadniający był zatem szeroki i wyczerpywał istotne kwestie faktyczne i prawne, co świadczy o rzetelności przeprowadzonego postępowania. Nie można także twierdzić o naruszeniu zasad zaufania i równego traktowania (art. 8 § 1 i 2 K.p.a.). Argumentacja skarżącego nie mogła odnieść skutku, gdyż nie zmienia faktu, że inwestycja prowadzi do intensyfikacji zainwestowania na terenie zalewowym, co jest sprzeczne z zasadą prewencji. Przedmiotowa inwestycja zwiększa ryzyko w zakresie bezpieczeństwa ludzi i możliwości ich ewakuacji, a także warunków sanitarnych panujących po przejściu fali powodziowej, co może niekorzystnie wpływać na zdrowie osób korzystających z budynków znajdujących się na terenie inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2190/22, LEX nr 3850395). Ponadto doświadczenie życiowe wskazuje, że w przypadku ewentualnych negatywnych skutków powodzi, inwestorzy zgłaszają pretensje do organów prowadzących postępowanie główne bądź uzgodnieniowe, nie zważając, że to właśnie inwestorzy godzili się z ryzykiem realizacji inwestycji na terenach zagrożenia powodzią. Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że rozumie przy tym dążenia skarżącego kasacyjnie, jako inwestora, który chciałby zrealizować zamierzony projekt i nie deprecjonuje znaczenia tych zamierzeń. Jednakże możliwość inwestowania w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią musi być i jest ograniczana stosownie do przepisów prawa, które mają na celu ochronę nie tylko życia i mienia poszczególnych osób, ale także ochronę szerszego interesu publicznego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.