II OSK 119/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Leszek Kamiński ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 145/06 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 1 października 2007r.sygn. akt II SA/Kr 145/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2005r., Nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Olkuszu nakazał J. K., w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 póz. 414 z późn. zm.), usunąć 11 sztuk garaży "blaszaków" ustawionych bez pozwolenia na działce nr ewid. [...], w O. przy ul. [...]. Wojewoda Katowicki decyzją z dnia [...] lipca 1998 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, który wyrokiem z dnia 30 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 1668/98 oddalił skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. rozpoczął czynności egzekucyjne wystawiając w dniu [...] czerwca 2002 r. tytuł wykonawczy obejmujący opisany wyżej obowiązek rozbiórki. Wobec niewykonania obowiązku, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2002 r. organ nałożył na J. K. grzywnę w wysokości 4.000 zł w celu przymuszenia go do wykonania tego obowiązku, na co zobowiązany złożył zażalenie podnosząc, że 9 z 11 garaży objętych nakazem rozbiórki nie stanowi jego własności. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. powołując się na art. 123 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18, art. 23 § 1 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości, na które zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 października 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 145/06, oddalając skargę wskazał, że organ egzekucyjny przeprowadził czynności egzekucyjne nie naruszając prawa, prawidłowo też miarkował wysokość grzywny. Sąd Wojewódzki podkreślił też, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności mającego podlegać egzekucji obowiązku, natomiast zarzut skarżącego, iż obowiązek wynikający z tytułu wykonawczego powinien być nałożony na właścicieli garaży, a nie na skarżącego zmierza do podważenia decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] lipca 1998 r., która jest decyzją ostateczną, podlegającą wykonaniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku bez wskazania którejkolwiek z podstaw wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., złożył J. K. zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 28, 32, 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane i w uzasadnieniu skargi podnosząc, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wziął pod uwagę, iż skarżący uzyskał pozwolenie na budowę zespołu garaży dla samochodów osobowych uznając, że na tej podstawie może zezwolić mieszkańcom okolicznych bloków na ustawienie 11 garaży blaszanych na swojej działce. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono na jakiej podstawie prawnej organ egzekucyjny we wpadkowym postanowieniu dotyczącym wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, miałby zastosować przepisy art. 28,32 i 33 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw dlatego też podlega oddaleniu. Artykuł 175 § 1 p.p.s.a. wymaga, aby skarga kasacyjna była sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniami wynikającymi z § 2 i 3. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna m. in. czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego) powoduje, iż skarga kasacyjna powinna być w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jako nieodpowiadającej ustawowym wymaganiom, podlega ona oddaleniu, a nawet odrzuceniu, w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Wskazanie podstawy kasacyjnej nie może przy tym ograniczyć się jedynie do przytoczenia jednej z podstaw wskazanych w powołanym przepisie, ale musi polegać na powołaniu konkretnego przepisu prawa materialnego, które - w ocenie skarżącego - zostały naruszone przez sąd I instancji, w uzasadnieniu skargi należy zaś wykazać na czym polegało niewłaściwe zastosowanie powołanego przepisu prawa materialnego. Bez wskazania sposobu naruszenia konkretnej normy Sąd nie może bowiem, będąc związanym zarzutami skargi, ocenić jej zasadności. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. wyznacza granice kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy (za wyjątkiem ewentualnej nieważności postępowania, którą Sąd bierze pod rozwagę z urzędu) wyznacza w istocie strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W skardze kasacyjnej wskazano jako jej podstawę naruszenia przepisów art. 28, 32, 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przez ich niezastosowanie. Nie wskazano jednak na jakiej podstawie przepisy te miałyby znaleźć zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym, a właściwie w jego wpadkowej części związanej z nałożeniem grzywny w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki stanowiącej podstawę tytułu wykonawczego. Zasadnie zaś zarówno organ administracji w zaskarżonym postanowieniu, jak i Sąd Wojewódzki kontrolujący ten akt administracyjny wyjaśnili, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym jak stanowi art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – tekst jednolity (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.). Oznacza to, że ani organ, ani tym bardziej Sąd Wojewódzki nie stosowały przepisów prawa materialnego, których naruszenie wskazano w podstawach skargi kasacyjnej. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.