II OSK 1189/15

Dnia 15 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2183/14 w sprawie ze skargi Wójta Gminy K. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie, 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz Wójta Gminy K. kwotę 1.105,00 zł (słownie: jeden tysiąc sto pięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wójta Gminy K. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2012 r., wymierzył Wójtowi Gminy K. karę pieniężną w wysokości 16000 zł za wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2012 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie linii kablowej średniego napięcia, stacji transformatorowej oraz linii kablowej niskiego napięcia w gminie K., z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpoznaniu zażalenia Wójta, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., uchylił postanowienie Wojewody Łódzkiego w części dotyczącej nałożenia kary i w tym zakresie orzekł o nałożeniu na Wójta Gminy K. kary pieniężnej w wysokości 13 500 zł, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Łódzkiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął swój bieg w dniu 1 listopada 2011 r., zgodnie z art. 57 § 1 Kpa - w dniu następnym po dniu, w którym do Urzędu Gminy w K. wpłynął wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie zostało zakończone w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (20 lutego 2012 r.), a zatem trwało 112 dni. Odliczeniu od terminu na wydanie decyzji w sprawie podlega okres 15 dni, w którym przeprowadzone zostały wymagane prawem uzgodnienia oraz okres 5 dni związany z wywieszeniem obwieszczenia o zmianie projektu decyzji. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, okres podlegający wyłączeniu z terminu ustawowego, zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynosi w tej sprawie łącznie 20 dni, a nie jak to ustalił Wojewoda Łódzki - 15 dni. Na zmianę oceny okresu opóźnienia w tej sprawie nie wpływa to, że w dniu 16 grudnia 2011 r. inwestor wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy K. o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność zmiany zakresu inwestycji, do czasu przedłożenia nowej mapki poglądowej uwzględniającej posadowienie stacji transformatorowej na działce o numerze ewid. [...]. Wójt prowadzący postępowanie nie odniósł się w żaden sposób do złożonego wniosku i pomimo stanowiska inwestora o planowanej zmianie zakresu inwestycji, w dniu 12 stycznia 2012 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i jednocześnie wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji. Z uwagi na nieuwzględnienie wniosku inwestora o zawieszenie postępowania i wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji, odliczeniu od terminu na wydanie decyzji nie podlega także okres uzgodnień, dokonanych przed zmianą wniosku. Wójt Gminy K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddając skargę, stwierdził, że postępowanie w tej sprawie trwało 112 dni (od [...] listopada 2011 r. do [...] lutego 2012 r.). W dniu 16 grudnia 2011 r. inwestor wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy K. o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność zmiany zakresu inwestycji, do czasu przedłożenia nowej mapki poglądowej uwzględniającej posadowienie stacji transformatorowej na działce o numerze ewid. [...] Wniosek ten nie został przez Wójta Gminy K. rozpoznany. Jedynie wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania mogło stanowić podstawę do nieuwzględnienia przy wymierzeniu kary okresu opóźnienia od złożenia przez inwestora pisma o zamiarze zmiany zakresu inwestycji - 16 grudnia 2011 r. do dostarczenia nowego załącznika graficznego - 27 stycznia 2012 r. Brak rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania, prowadzi do uznania, że skoro organ w żaden sposób nie odniósł się do wniosku inwestora z dnia 16 grudnia 2011 r., nie można przyjąć, że w okresie od dnia 16 grudnia 2011 r. do 27 stycznia 2012 r. Wójt Gminy K. został faktycznie pozbawiony możliwości działania z przyczyn od niego niezależnych. W dniu 27 stycznia 2012 r. inwestor przedłożył nowy załącznik graficzny do wniosku, uwzględniający poszerzenie granic terenu przeznaczonego pod inwestycję. W związku z powyższym Wójt Gminy K. w dniu 30 stycznia 2012 r. zawiadomił strony o zmianie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i ponownie wystąpił z pismami o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Okres podlegający odliczeniu od 65 - dniowego terminu na przeprowadzenie wymaganych prawem uzgodnień rozpoczął bieg w dniu 31 stycznia 2012 r., tj. w dniu następnym po dniu nadania pism w sprawie uzgodnienia projektu decyzji. Natomiast ostatnim dniem podlegającym odliczeniu jest dzień 14 lutego 2012 r., tj. dzień, w którym nastąpiło uzgodnienie decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w trybie milczącej zgody. Odliczeniu od terminu na wydanie decyzji w sprawie podlega także okres 5 dni związany z wywieszeniem obwieszczenia o zmianie projektu decyzji. Okoliczność ta, w myśl art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinna zostać uznana za opóźnienie z przyczyn niezależnych od organu, bowiem modyfikacja wniosku przez inwestora nie jest okolicznością, którą organ orzekający w postępowaniu lokalizacyjnym jest w stanie przewidzieć bądź ma na nią wpływ. W skardze kasacyjnej od wyroku Wójt Gminy K. zarzucił naruszenie art. 51 ust. 2c i art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 7 i 77 § 1, 80 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego Sąd błędnie przyjął, że nie podlega odliczeniu okres pomiędzy 16 grudnia 2011 r. a 27 stycznia 2012 r. W tym okresie Wójt nie miał faktycznie możliwości działania i wydania decyzji. Wadliwe uznano, że okres pierwszych uzgodnień nie podlega odliczeniu. Do 65 dniowego terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wlicza się okresów uzgodnień z właściwymi organami. W dniu 16 grudnia 2011 r. inwestor przedłożył wniosek o zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia zmienionej mapki. Okoliczność, że organ nie zawiesił postępowania nie oznacza, że mógł wydać decyzję. Przerwę biegu terminu powodują też wszelkie zmiany oraz modyfikacje wniosku uniemożliwiające organowi wydanie decyzji. Opóźnienia stąd wynikające należy traktować jako powstałe z winy inwestora albo jako przyczyny niezależne od organu. Inwestor będąc inicjatorem postępowania sam decyduje co będzie jego przedmiotem. Modyfikacja wniosku była jego uprawnieniem. Inwestor poinformował Wójta o konieczności dokonania zmian we wniosku i zobowiązał się do dostarczenia mapki uwzględniającej tę zmianę niezwłocznie po jej uzyskaniu. W interesie inwestora było wstrzymanie czynności w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, dlatego nie można upatrywać w zachowaniu skarżącego zwłoki w toczącym się postępowaniu, nawet jeżeli nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podnosi zasadnie zarzut naruszenia art. 51 ust. 2 i art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który polega na tym, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował wadliwe stanowisko Ministra co do tego, że okres opóźnienia od 16 grudnia 2011 r. do 27 stycznia 2012 r. nie wlicza się do okresu zwłoki. Jeżeli inwestor zawiadomił Wójta, że pierwotny wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego ulegnie zmianie poprzez objęcie wnioskiem także działki nr [...] i stosowne dokumenty zostaną przedłożone później, to okres ten, od 16 grudnia 2011 r. do 27 stycznia 2012 r., jest okresem opóźnienia spowodowanym przez inwestora, ponieważ w tym okresie Wójt nie mógł załatwić sprawy na podstawie pierwotnego wniosku. Stanowiska tego nie może podważać tylko to, że inwestor w piśmie informującym o zmianie wniosku wystąpił także o zawieszenia postępowania z tej przyczyny, a Wójt nie rozpoznał wniosku o zawieszenie postępowania. To, że postępowanie nie zostało zawieszone, nie oznacza, że przyczyną opóźnienia przestała być zmiana wniosku przez inwestora, który dokonał zmiany wniosku i przedłożył stosowne dokumenty w dniu 27 stycznia 2012 r. Nie ma znaczenia również to, że Wójt podejmował czynności procesowe w tym okresie pomimo, że inwestor zapowiedział zmianę pierwotnego wniosku. Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że okres opóźnienia od 16 grudnia 2011 r. do 27 stycznia 2012 r. jest opóźnieniem spowodowanym z winy strony w rozumieniu art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest zwłoką, która stanowi podstawę wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 51 ust. 2 tej ustawy. Nie jest natomiast trafny zarzut, że powinien być odliczony także okres "pierwszych" uzgodnień projektu decyzji z właściwymi organami, prowadzony przed zmianą wniosku. Skoro odliczeniu od okresu zwłoki podlega okres opóźnienia od 16 grudnia 2011 r. do 27 stycznia 2012 r., to prowadzone w tym samym czasie uzgodnienia nie mogą być traktowane jako przyczyna opóźnienia, którą należy uwzględnić, ponieważ ten sam okres opóźnienia nie może być odliczany dwukrotnie. W tym stanie rzeczy, skoro istotne okoliczności sprawy są wyjaśnione w dostateczny sposób, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą należało uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te obejmują zwrot opłat sądowych poniesionych przez skarżącego oraz wynagrodzenie pełnomocnika według norm przepisanych.