II OSK 1186/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. sp. z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 31/25 w sprawie ze sprzeciwu G. sp. z o.o. z siedzibą w P. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 listopada 2024 r., nr 1336/2024 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z 5 marca 2025 r., sygn. akt VII SA/Wa 31/25 oddalił sprzeciw G. sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej: "skarżąca", "spółka") od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia 18 listopada 2024 r., nr 1336/2024 w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, którą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", uchylono decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB", "organ I instancji") z 9 grudnia 2022 r., nr 75/2022 nakazująca A.C. i J.C. działającym w imieniu skarżącej, doprowadzenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową do stanu poprzedniego, tj. do stanu zgodnego z prawem i projektem zatwierdzonym decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 400/OPON/2019 z 10 maja 2019 r., poprzez wykonanie ściany budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową zlokalizowanej od strony działki o nr ew. [...] jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odporności RE160 z otworami okiennymi o odporności ogniowej E130. Jednocześnie w decyzji z 9 grudnia 2022 r. ww. obowiązek nałożono na skarżącą. Skarżąca na powyższy wyrok złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." zarzuciła naruszenie: 1. art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu, mimo rażącego naruszenia przez MWINB art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji PINB z 9 grudnia 2022 r., nr 75/2022 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy nie zaistniała obligatoryjna przesłanka konieczności wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, która to musi zaistnieć łącznie z sytuacją naruszenia przepisów postępowania, co w konsekwencji winno prowadzić do uchylenia w całości decyzji PINB z 9 grudnia 2022 r., nr 75/2022 i umorzenia postępowania w całości; 2. art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonych w orzeczeniu co do sposobu zakończenia sprawy za wiążące MWINB, w sytuacji gdy celem prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w ramach ponownego rozpoznania sprawy możliwym jest wyjście przez organ poza wytyczne Sądu, co w warunkach przedmiotowej sprawy winno prowadzić w konsekwencji do uchylenia w całości decyzji PINB z 9 grudnia 2022 r., nr 75/2022 i umorzenia postępowania w całości – jako decyzji prawidłowej w okolicznościach niniejszego postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że w sprawie nie było potrzeby wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych. Podstawę wzruszenia rozstrzygnięć stanowiło bowiem w głównej mierze błędne określenie strony postępowania poprzez oznaczenie jako adresatów rozstrzygnięć członków zarządu spółki – A.C. oraz J.C. – działających w imieniu G. sp. z o.o. z siedzibą w P., w sytuacji gdy to osoba prawna, tj. G. sp. z o.o. z siedzibą w P. jest stroną postępowania. W ocenie skarżącej okoliczność ustalenia prawidłowej strony postępowania, a zarazem adresata decyzji jawi się jako klarowna i nie wymaga czynienia szerszych ustaleń. Jednocześnie, odnosząc się do kwestii związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu spółka zaznaczyła, że organ może wyjść poza te wytyczne i nie stosować się do nich, gdy tak jak w niniejszej sprawie jest to konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego. Wedle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w zakresie wyznaczonym podstawą skargi kasacyjnej. Wyjaśnić jednocześnie należy, że postępowanie sądowe w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie art. 64e p.p.s.a., który zawęża kontrolę do oceny jedynie przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kontrolując decyzję kasatoryjną wydaną w tym trybie sąd wojewódzki nie ocenia zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa. Taki zawężony zakres kontroli w założeniu miał przyśpieszyć postępowanie sądowoadministracyjne prowadzone w związku z wniesionym sprzeciwem, jak też gwarantuje, że nie zostanie rozstrzygnięta istota sprawy administracyjnej rzutująca na niebiorących udziału w postępowaniu uczestników. Innymi słowy, w takim postępowaniu sąd administracyjny ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. jednak czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w danej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione przez skarżącego zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Dokonując oceny prawidłowości wydania w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia Sądu I instancji, w granicach objętych zarzutami skargi kasacyjnej, należało mieć na względzie, że kontrolowana decyzja MWINB z 18 listopada 2024 r., wydana została po wydaniu uprzednio w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1914/23. W wyroku tym WSA w Warszawie uchylił decyzję MWINB z 5 czerwca 2023 r. (nr 670/23), oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z 9 grudnia 2022 r. (nr 75/2022). W uzasadnieniu wyroku wskazano, że w decyzji z 9 grudnia 2022 r. (nr 75/2022) doszło do błędnego ukształtowania stosunku prawnego wobec podmiotów, które nie powinny być jej adresatami. A.C. oraz J.C. wyłącznie reprezentowali spółkę, pełniąc funkcję w jej organach. Decyzja z 9 grudnia 2022 r., nr 75/2022 nakładała zaś na nich obowiązek, kształtując ich sytuację prawną zamiast sytuację spółki. Natomiast decyzji MWINB z 5 czerwca 2023 r., nr 670/23 zarzucono, że choć organ zauważył powyższe uchybienie, to błędnie ocenił je jako omyłkę pisarską i jednocześnie obowiązek określony w decyzji z 9 grudnia 2022 r. nałożył na spółkę. W konsekwencji naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania, ponieważ decyzje organu I instancji i organu odwoławczego skierowane zostały do różnych podmiotów. Zdaniem Sądu MWINB powinien uchylić decyzję PINB i przekazać ją do rozpatrzenia organowi I instancji celem ponownego wydania decyzji, w której prawidłowo zostanie określony jej adresat. Jednocześnie podkreślić należy, że wydając decyzję z 18 listopada 2024 r. MWINB zobowiązany był wziąć pod uwagę również zmianę stanu faktycznego sprawy wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 672/23, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 683/22 oraz decyzję organu wojewódzkiego z 18 stycznia 2022 r., nr 50/22. W konsekwencji MWINB decyzją z 2 września 2024 r., nr 1056/24 uchylił decyzję PINB z 23 listopada 2021 r., nr 106/2021 oraz orzekł co do istoty sprawy poprzez nakazanie skarżącej wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i projektem zatwierdzonym decyzją Wojewody Mazowieckiego z 10 maja 2019 r. Skoro bowiem decyzją reformatoryjną organu MWINB z 2 września 2024 r., nr 1056/2024 wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję PINB z 23 listopada 2021 r. i nałożono nowy nakaz na zobowiązanego, to straciła rację bytu decyzja PINB z 9 grudnia 2022 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.), dalej: "p.b." Podkreślić bowiem należy, że aby organ nadzoru budowlanego mógł w ogóle wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 p.b. (w razie niewykonania przez zobowiązanego obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.) albo art. 51 ust. 3 pkt 1 p.b. (o stwierdzeniu wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku), to najpierw musi zostać wydana decyzja administracyjna na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Słusznie zatem wskazał Sąd I instancji, że decyzja PINB z 9 grudnia 2022 r. była pochodną decyzji z 23 listopada 2021 r., a wobec jej uchylenia decyzją reformatoryjną z 2 września 2024 r. zasadnym stało się również uchylenie decyzji z 9 grudnia 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Mając na uwadze powyższe ustalenia należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji odnośnie istnienia okoliczności uzasadniających wydanie decyzji kasatoryjnej była prawidłowa. Jak bowiem wynika z treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Tymczasem w wyroku z 23 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1914/23 WSA w Warszawie uchylając decyzję MWINB z 5 czerwca 2023 r. wyraźnie wskazał, że w realiach niniejszej sprawy nie było możliwości wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak uczynił to ten organ, a jedynie mogła zostać wydana decyzja kasatoryjna na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem decyzja organu powiatowego z 9 grudnia 2022 r. (nr 75/2022) została wydana w odniesieniu do niewłaściwych adresatów. Organ wojewódzki zatem już tylko i wyłącznie z tego powodu – w związku z treścią art. 153 p.p.s.a. – był zobligowany do uchylenia rozstrzygnięcia organu powiatowego i skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia w I instancji, co prawidłowo podkreślono w orzeczeniu oddalającym sprzeciw. Nie ma zatem racji skarżąca wskazując, że MWINB nie powinien był przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ błąd w decyzji organu I instancji (nieprawidłowe oznaczenie strony) był oczywisty i nie wymagał dalszego postępowania wyjaśniającego. Argumentacja, że organ powinien był uchylić wadliwą decyzję i umorzyć postępowanie jest błędna. Rację ma Sąd I instancji, że podstawą decyzji MWINB był nie tylko prosty błąd w oznaczeniu strony. Kluczowa była zmiana stanu faktycznego i prawnego sprawy, która wynikła z wyroku NSA z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 672/23. Jak już wyżej wskazano wyrok ten doprowadził do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakładającej pierwotny obowiązek na Skarżącą. W konsekwencji decyzja PINB, która dotyczyła niewykonania tego obowiązku, straciła swoją podstawę prawną. Taka sytuacja w pełni uzasadniała zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ konieczne stało się wyjaśnienie sprawy w istotnym dla jej rozstrzygnięcia zakresie. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. należało ocenić jako bezzasadny. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jak już powyżej wskazano i jak słusznie zauważono w zaskarżonym wyroku zasada związania oceną prawną wyrażoną w prawomocnym orzeczeniu sądu (art. 153 p.p.s.a.) ma charakter fundamentalny. Organ administracyjny był zobligowany do zastosowania się do wytycznych sądu, które wprost wskazywały na konieczność wydania decyzji kasatoryjnej. Interpretowanie semantyki słowa "powinien" jako przyznania swobody w tej kwestii jest próbą podważenia prawomocnego orzeczenia i stanowi nadużycie. Sąd w składzie orzekającym w sprawie sprzeciwu był również związany tym wcześniejszym stanowiskiem. Zatem argumentacja skarżącej, że użyte przez Sąd w poprzednim wyroku z 23 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1914/23 sformułowanie "powinien uchylić" jako dające organowi "luz decyzyjny", z którego organ nie skorzystał jest chybiona. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 marca 2025 r. prawidłowo ocenił, że decyzja MWINB była w pełni uzasadniona. Sąd słusznie oparł swoje rozstrzygnięcie na dwóch filarach: związaniu organu wcześniejszym prawomocnym wyrokiem WSA z 23 lutego 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1914/23 oraz na fundamentalnej zmianie okoliczności sprawy wynikającej z orzeczenia NSA z 16 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 672/23. W świetle tych faktów, zarzuty skargi kasacyjnej są bezpodstawne. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.