II OSK 118/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2498/19 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 2 września 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2498/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., Prezydent [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków biurowych z usługami w parterze, garażami podziemnymi wraz z infrastrukturą techniczną, wjazdem i elementami zagospodarowania terenu z możliwością etapowania na działkach nr ew. [...] - część, [...] (zabudowa kubaturowa) oraz część dz. nr ew. [...] (pod wjazd) w obrębie 2-04-01 przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...]. Dla inwestycji dopuszczono wskaźnik zabudowy w przedziale 0,35-0,45 (pkt 1.1.2 decyzji). Od decyzji tej odwołanie złożyła m. in. [...] Sp. z o.o. Po jego rozpoznaniu, Kolegium wydało wskazaną na wstępie decyzję z [...] sierpnia 2019 r., uchylającą zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekającą o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wskazało, że w toku postępowania odwoławczego informowało inwestora, że nie widzi możliwości utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,45 jako wartości maksymalnej, w świetle § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z analizy obszaru sąsiadującego z działkami, na których ma być przeprowadzona inwestycja wynika bowiem, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla tych działek wynosi 0,25, a dla zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną Inwestycją - 0,35. W granicach obszaru analizowanego znajdują się działki, dla których omawiany wskaźnik waha się w granicach 0,40-0,50, dotyczy on jednak zabudowy garażowej, a nie biurowo-usługowej. Ustalenie postulowanego przez Spółkę wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji na poziomie 0,45 nie jest zatem możliwe ani na podstawie zasady zawartej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, ani na podstawie wyjątku, o którym mowa w ust. 2 tego paragrafu, zaburzy ono bowiem równowagę zagospodarowania badanego obszaru. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę. Za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co oznacza że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej, a rozpoznanie pozostałych zarzutów jest przedwczesne. Uzasadnienie z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Omówione zaniechanie narusza też w ocenie Sądu art.8 § 1 i art.11 k.p.a., które nakazują wyjaśnić stronom zasadność zajętego stanowiska. W przedmiotowej sprawie Kolegium ograniczyło się do stwierdzenia, że nie podziela zaprezentowanego w skarżonej decyzji organu I instancji poglądu, co do wskaźnika wielkości powierzchni, ale w istocie tego nie wyjaśniło. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało jedynie, że średni wskaźnik dla zabudowy na analizowanym terenie wynosi 0,25, a średni wskaźnik dla zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną wynosi 0,35. Nie znalazło się już jednak wyjaśnienie, co w ocenie Kolegium to oznacza. Z uzasadnienia nie wynika, czy pod pojęciem tożsamej funkcji kryje się wszelka zabudowa budynkami o charakterze usługowym czy też zabudowa budynkami biurowymi z usługami na parterze i garażami podziemnymi, zbliżona do projektowanej przez skarżącego. Dalej Kolegium zauważa, że co prawda w granicach analizowanego obszaru znajdują się działki, dla których omawiany wskaźnik waha się w granicach 0,40 - 0,50, ale dotyczy "głównie zabudowy garażowej". Takie sformułowanie jest nieprecyzyjne. Z uzasadnienia w żaden sposób taka analiza nie wynika. Z tego też względu Sąd uznał, że organ dopuścił się mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania tj. art. 11, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku wadliwego i nieuzasadnionego ustalenia, że jej uzasadnienie zostało sporządzone z naruszeniem tego przepisu, skutkującym tym, że decyzja nie poddaje się kontroli instancyjnej, podczas gdy uzasadnienie decyzji zostało sporządzono prawidłowo, jest kompletne z punktu widzenia art. 107 § 3 k.p.a., zrozumiałe i pozwala na jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku wadliwego uznania, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy ewentualne niedostatki skonstruowania uzasadnienia decyzji nie mogą stanowić samoistnej przyczyny uchylenia decyzji na podstawie art. 107 § 3 k.p.a.; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w wyniku wadliwego stwierdzenia, że decyzja nie spełnia wymogów przewidzianych tymi przepisami i w niewystarczający sposób wyjaśnia stronom zasadność zajętego przez organ stanowiska w sprawie; d) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe, niepoddające się kontroli instancyjnej uzasadnienie wyroku, w szczególności poprzez wskazanie, że brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez strony postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, bez wyjaśnienia, które z podnoszonych przez strony postępowania kwestii miałyby zostać przez organ pominięte w uzasadnieniu decyzji, a także poprzez stwierdzenie, że organ naruszył art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., bez jakiegokolwiek wywodu prawnego w tym zakresie; e) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ odwoławczy wyjaśnił, iż średni wskaźnik zabudowy o funkcji tożsamej z planowaną inwestycją wynosi 0,35, zaś większość nieruchomości o wyższym współczynniku zabudowy dotyczy zabudowy garażowej. W konsekwencji, skoro istniejąca zabudowa nie pozwala na ustalenia współczynnika na poziomie zaproponowanym przez wnioskodawcę inwestycji, dalsze rozważania w powyższym zakresie przez organ nie były konieczne. Skutek w postaci braku możliwości kontroli instancyjnej decyzji mogą wywoływać zaś jedynie takie niedostatki uzasadnienia decyzji, które całkowicie uniemożliwiają jednoznaczną rekonstrukcję podstawy rozstrzygnięcia, pozbawiając stronę możliwości polemizowania z faktyczną i prawną oceną sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej stwierdził, że Sąd pierwszej instancji nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia w sposób pełny, popełniając błędy, które jednocześnie sam zarzucił organowi. Uzasadnienie wyroku jest zdawkowe i nie wyczerpuje wszystkich podniesionych przez Sąd kwestii. Brak odniesienia się do wszystkich kwestii podnoszonych przez strony nie zawsze będzie stanowić naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a., a jedynie wtedy, gdy kwestie te mogłyby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut ten jest nieuzasadniony. Może on być skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest tak sporządzone, że nie jest możliwa jego kontrola instancyjna. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 18 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1096/13; z 26 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 5499/16, z 22 czerwca 2016 r., sygn. I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17; dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W przepisie tym ustawodawca wskazuje bowiem podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii, które były istotne dla rozstrzygnięcia w sprawie i w sposób klarowny przedstawił podstawowe wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co umożliwia kontrolę zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, co do wad uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji Kolegium nie zawiera argumentów na rzecz odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji ze wskaźnikiem wielkości powierzchni zabudowy wynoszącym 0,45. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie", wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest rozważań, dlaczego nie można było ustalić warunków zabudowy z odstępstwem od wskaźnika średniego, tj. w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, tym bardziej że w obszarze analizowanym występują obiekty o powierzchni zabudowy w przedziale 0,40-0,50. Mianowicie, w kwartałach nr 2 (wskaźnik 0,45, funkcja UA), 6 (wskaźnik 0,50, funkcja UA/GARAŻE), 18 (wskaźnik 0,43, funkcja MW/MN/UA) i 23 (wskaźnik 0,49, funkcja GARAŻE). W związku z tym za całkowicie dowolne uznać należy stwierdzenie Kolegium, że ustalenie wskaźnika zabudowy 0,45 nie jest możliwe i zachwieje istniejącą w obszarze równowagę w sposobie jego zagospodarowania. W tym zakresie brak jest analizy zgodności z prawem ustalonego w decyzji organu I instancji wskaźnika zabudowy i zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zamiast tego Kolegium wyraża w uzasadnieniu decyzji dowolne poglądy na temat ładu przestrzennego z całkowitym pominięciem treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Wskazane braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym nie wyjaśniono stanowiska organu, co do wszystkich istotnych przesłanek rozstrzygnięcia w sprawie i co w rezultacie uniemożliwiło dokonanie przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji czynią zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w z zw. z art. 8 § 1 i art.11 k.p.a. oraz art.151 p.p.s.a. za całkowicie niezasadne. W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.