II OSK 1169/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Sędzia WSA (del.) Piotr Korzeniowski, Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2020r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1132/17 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku przydatności wody do spożycia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 30 listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. spółka z o.o. w B. (dalej: spółka) na decyzję Zachodniopomorskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Szczecinie z [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia braku przydatności wody do spożycia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z [...] maja 2017 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białogardzie stwierdził brak przydatności wody do spożycia z wodociągu [...]. Organ I instancji wyjaśnił, że 16 maja 2017 r. otrzymał zgłoszenie mieszkańca miejscowości [...] dotyczące jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, potwierdzone "protokołem przyjęcia" sporządzonym przez pracownika organu. Zgodnie z przyjętą informacją, z kranu w mieszkaniu zgłaszającego od 3 dni płynęła woda mętna, brudna, o żółtej barwie, bez zapachu. Miejscowość [...] została podłączona do wodociągu [[ w listopadzie 2016 r., a zarządzająca tym wodociągiem spółka nie poinformowała organu o pracach związanych ze zmianą obszaru zaopatrywania wodociągu [...]. Ponadto organ uzyskał informację, że od 13 maja 2017 r. mieszkańcy [...] skarżą się na słabe ciśnienie wody. Następnie w dniu 18 maja 2017 r. upoważniony próbkobiorca pobrał próbki wody z punktów: kran czerpalny w stacji uzdatniania wody wodociągu [...], kran czerpalny w lokalizacji [...] 52/1 oraz kran czerpalny w lokalizacji [...] 7, co potwierdzono protokołem kontroli. Ponadto kontrola związana z pobieraniem próbek została udokumentowana protokołem kontroli z 18 maja 2017 r., zgodnie z którym wskazano przyczynę odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli – zgłoszenie interwencyjne z 16 maja 2017 r. oraz art. 79 ust. 2 pkt 5 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.). Obecny podczas kontroli przedstawiciel spółki pokwitował odbiór upoważnienia do przeprowadzenia czynności kontrolnych, ale odmówił podpisania protokołu kontroli. Tego samego dnia próbkobiorca Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Świdwinie dokonał poboru próbki wody do badań z punktu czerpalnego z lokalizacji [...] [...]. Zgodnie ze sprawozdaniami z badań w próbkach wody pobranych 18 maja 2017 r. z obszaru powiatu białogardzkiego stwierdzono w nich obecność mikroorganizmów. Organ stwierdził, że jednoczesne odnotowanie obecności bakterii grupy coli w próbce wody pobranej ze stacji uzdatniania wody zlokalizowanej w [...] oraz nagły i znaczny wzrost ilości mikroorganizmów oznaczanych w 22°C, w porównaniu z zazwyczaj odnotowywanym poziomem zanieczyszczenia, wskazuje na nieprawidłowe zmiany tego wskaźnika i stanowi zagrożenie dla zdrowia ludzi. Pismem z 24 maja 2017 r. spółka poinformowała organ o podjętych działaniach naprawczych, tj. dezynfekcji stacji uzdatniania wody, a następnie o płukaniu sieci wodociągowej w miejscowościach [...] i [...], poborze próbek wody do badań kontrolnych potwierdzających skuteczność zastosowanych działań oraz poinformowaniu mieszkańców i zapewnieniu wody przydatnej do spożycia zgodnie z nakazami decyzji organu I Instancji. Następnie spółka złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 i art. 37 ust. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1261). Skargę na powyższą decyzję wniosła spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że zasadniczy zarzut skargi odnosi się do naruszenia przez organ I instancji art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz art. 108 k.p.a., przez wydanie decyzji stwierdzającej brak przydatności wody do spożycia oraz związanych z tym nakazów oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Uniemożliwiło to skarżącej pełny udział w postępowaniu i wykazanie niezasadności wydania decyzji stwierdzającej brak przydatności wody do spożycia i bezpodstawności związanych z tą decyzją zaleceń. Sąd I instancji wskazał, że wymagania w zakresie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, w tym wymagania mikrobiologiczne, jak i sposób postępowania w przypadku stwierdzenia, że jakość wody nie spełnia tych wymagań, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, które stanowi implementację do prawa polskiego dyrektywy Rady nr 98/83/WE w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. W tej sprawie, wyniki badań potwierdziły zanieczyszczenie mikrobiologiczne bakteriami grupy coli i mikroorganizmami oznaczanymi w temperaturze 22°C, a więc wyróżnikami zaliczanymi do tzw. dodatkowych wymagań mikrobiologicznych, które zostały określone w części A Załącznika nr 3 do rozporządzenia. W dyrektywie wyróżniki te określane są jako tzw. parametry wskaźnikowe (zał. 1 część C). Wyniki badań wykluczyły zanieczyszczenie wyróżnikami mikrobiologicznymi (tj. bakteriami typu kałowego: Escherichia coli), zaliczanymi do tzw. podstawowych wymagań mikrobiologicznych, które zostały określone w Załączniku nr 1 do rozporządzenia (parametry mikrobiologiczne w dyrektywie – zał. 1 część A). Organ I instancji w oparciu o ustalenia postępowania stwierdził, że uzyskane wyniki badań próbek wody pobranych w strefie zaopatrzenia wodociągu, którego operatorem jest spółka, wskazywały na utratę wymaganej jakości wody. Wynikało to z pojawienia się w niej bakterii grupy coli oraz nagłego i znacznego wzrostu mikroorganizmów oznaczanych w temperaturze 22°C. Okoliczność ta niewątpliwie stwarzała określone zagrożenie dla zdrowia osób, używających tej wody. Sąd I instancji stanął na stanowisku, że przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 listopada 2015 r., nie nakładają na organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązku bardziej szczegółowego uzasadnienia w odniesieniu do konkretnej wielkości stwierdzonych zanieczyszczeń, niż wynika to (w odniesieniu do bakterii grupy coli i mikroorganizmów oznaczanych w temperaturze 22°C) z treści załącznika nr 3 Część A do rozporządzenia. Wynika z nich, że najwyższa dopuszczalna wartość parametru w próbce wody przy objętości próbki 100 ml dla bakterii grupy coli wynosi 0, przy czym dopuszcza się pojedyncze bakterie wykrywane sporadycznie, nie w kolejnych próbkach, do 5% próbek w ciągu roku. Natomiast w przypadku ogólnej liczby mikroorganizmów w 22°C najwyższa dopuszczalna wartość parametru w próbce wody powinna być określona jako "bez nieprawidłowych zmian". W tym przypadku ocena ryzyka dotyczyła potwierdzonego wynikami zanieczyszczenia mikrobiologicznego bakteriami grupy coli jak i mikroorganizmami oznaczanymi w temperaturze 22°C, z uwzględnieniem lokalizacji punktów poboru wody. W tej sprawie przypadek zanieczyszczenia wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi bakteriami grupy coli, wprawdzie był pojedynczy, ale przekraczał wymagane 5% na sumę wszystkich uzyskanych wyników w całej strefie zaopatrzenia, tj. 14 w ciągu roku. W takiej sytuacji stwierdzenie obecności bakterii grupy coli, poprzedzające wydanie decyzji organu I instancji, nie mogło być potraktowanie jako przypadek, w którym występowanie tych bakterii w wodzie do spożycia jest dopuszczalne. W ocenie Sądu I instancji, w odniesieniu do mikroorganizmów oznaczanych w temperaturze 22°C, Zachodniopomorski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Szczecinie dokonał analizy danych historycznych z lat 2015–2017 i ustalił, że wyniki uzyskane w dwóch niezależnych punktach czerpalnych u odbiorców, bezsprzecznie wskazywały na nieprawidłowe zmiany w odniesieniu do stanu normalnego wody w porównaniu do wcześniej uzyskanych wyników z okresu 2,5 roku w strefie zaopatrzenia wodociągu. Sąd I instancji podkreślił, że w tej sprawie zanieczyszczenie mikrobiologiczne wody zostało stwierdzone jednocześnie zarówno w punkcie poboru zlokalizowanym w stacji uzdatniania wody (bakterie grupy coli w ilości poniżej 4 jtk), jak i w punktach czerpalnych u odbiorców (mikroorganizmy oznaczane w temp. 22°C w ilości powyżej 300 jtk). Oceny w zakresie ryzyka zdrowotnego, jak i oceny jakości wody powinny być dokonane nie w sposób wybiórczy, ale w sposób kompleksowy, w odniesieniu do wszystkich oznaczanych parametrów, biorąc pod uwagę wszystkie zaistniałe w sprawie okoliczności. Sąd I instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że w tej sprawie nie zachodziły okoliczności, które nie byłyby znane spółce i o których stronę należało dodatkowo informować. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. W pierwszej kolejności spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez przyjęcie bakterii wskaźnikowych znajdujących się w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz.U. z 2015 r. poz. 1989) jako bakterii stwarzających zagrożenie życia i zdrowia, przy braku wykazania jakiego rodzaju bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi spowodowało lub mogło spowodować przekroczenie parametrów wskaźnikowych w liczbie wskazanej w sprawozdaniu. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie art. 134 i 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W ocenie spółki, Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej kontroli legalności przez to, że nie zastosował prawidłowo art. 134 p.p.s.a., a ograniczył się tylko do skontrolowania wydanej interpretacji w kontekście tylko części podniesionych zarzutów. Sąd I instancji powinien dostrzec naruszenie przez organy administracji art. 10 k.p.a., co polegało na niedopełnieniu obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym przy jednoczesnym dwukrotnym wezwaniu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białogardzie do wyjaśnień i uzupełnienia przesłanego materiału dowodowego. Ponadto Sąd I instancji pominął niewłaściwe przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego w zakresie okoliczności jakości wody w całym obszarze zaopatrzenia. Dodatkowo organ nie ustosunkował się do Komunikatu Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Białogardzie z 24 maja 2017 r. stwierdzającego przydatność wody do spożycia po przegotowaniu. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z powodu jego błędnej wykładni w stanie faktycznym tej sprawy, który przez Sąd I instancji został prawidłowo poddany kontroli. Dotyczy to również przyjętego ustalenia faktycznego, z którego wynika, że bakterie wskaźnikowe, w rozumieniu załącznika nr 3 do cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, są to właśnie bakterie stwarzające zagrożenie dla zdrowia, a nawet życia ludzi. Wyniki próbek wody pobranych w strefie zaopatrzenia wodociągu, dla którego operatorem jest spółka, wykazały utratę wymaganej jakości wody z powodu pojawienia się w niej bakterii grupy coli oraz nagły i znaczny wzrost mikroorganizmów oznaczonych w temperaturze 22°C, co spowodowało zagrożenie dla zdrowia ludzi, którzy używaliby takiej wody. Należy bowiem zaznaczyć, że najwyższa dozwolona wartość danego parametru w próbce wody przy objętości próbki 100 ml dla bakterii grupy coli wynosi 0, ponieważ są dozwolone tylko pojedyncze bakterie wykrywane sporadycznie, lecz nie w kolejnych próbkach, do 5% próbek w ciągu roku. Oznacza to, że w przypadku ogólnej liczby mikroorganizmów w 22°C najwyższa dozwolona wartość parametru w próbce wody powinna być określona jako "bez nieprawidłowych zmian". W tej sprawie ocena ryzyka została potwierdzona wynikami oznaczonymi w temperaturze 22°C, przy uwzględnieniu lokalizacji punktów poboru wody. Ponadto, chociaż przedmiotowe zanieczyszczenie wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi bakteriami grupy coli było pojedyncze, to jednak przekraczało dozwolone 5% biorąc pod uwagę sumę wszystkich uzyskanych wyników w całej strefie zaopatrzenia, a więc 14 w ciągu roku. Dlatego też ustalenie obecności bakterii grupy coli, które poprzedziło wydanie decyzji organu I instancji nie może być uznane za przypadek, w którym występowanie tych bakterii w wodzie do spożycia jest dozwolone. Po drugie, należy ponadto podzielić stanowisko Sądu I instancji, że dla mikroorganizmów, które są oznaczone w temperaturze 22°C, organ odwoławczy przeprowadził także prawidłową analizę danych historycznych z lat 2015–2017. Wynika z niej, że dane otrzymane w dwóch niezależnych punktach czerpalnych u odbiorców, jednoznacznie podkreślały nieprawidłowe zmiany jakości wody wobec stanu normalnego wody, czyli w porównaniu do wcześniej uzyskanych wyników z okresu 2,5 roku w strefie zaopatrzenia wodociągu. Ponadto w tej sprawie, tego rodzaju zanieczyszczenie mikrobiologiczne wody zostało ustalone jednocześnie zarówno w punkcie poboru zlokalizowanym w stacji uzdatniania wody (bakterie grupy coli w ilości poniżej 4 jtk), jak i w punktach czerpalnych u odbiorców (mikroorganizmy oznaczone w temp. 22°C w ilości powyżej 300 jtk). Natomiast ocena ryzyka zdrowotnego, jak i ocena jakości wody powinna być dokonana nie w sposób wybiórczy, lecz kompleksowo, dla wszystkich oznaczonych parametrów oraz biorąc pod uwagę powyższe stwierdzone w tej sprawie okoliczności faktyczne. Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w tej sprawie nie wystąpiły takie okoliczności faktyczne, które nie byłyby znane skarżącej Spółce, czy też o których należałoby ją jeszcze dodatkowo informować. Ponadto trzeba także podzielić stanowisko Sądu I instancji, że nawet przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 listopada 2015 r., nie nakładają na właściwe organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązku jeszcze bardziej szczegółowego uzasadnienia w odniesieniu do konkretnej wielkości stwierdzonych zanieczyszczeń, jak wynika to (w odniesieniu do bakterii grupy coli i mikroorganizmów oznaczanych w temperaturze 22°C) z treści załącznika nr 3 Część A do cyt. rozporządzenia. Powołane wyżej rozporządzenie Ministra Zdrowia jest implementacją do prawa polskiego dyrektywy Rady nr 98/83/WE w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Ponadto nie budzi żadnej wątpliwości, że wyniki badań potwierdziły zanieczyszczenie mikrobiologiczne bakteriami grupy coli i mikroorganizmami oznaczanymi w temperaturze 22°C. Są to bowiem wyróżniki zaliczane do tzw. dodatkowych wymagań mikroorganizmów. Wynika to z tego, że jednoczesne stwierdzenie obecności bakterii grupy coli w próbce wody pobranej ze stacji uzdatniania wody zlokalizowanej w [...], jak i nagły i znaczny wzrost ilości mikroorganizmów oznaczanych w 22°C, w świetle zazwyczaj ustalanego poziomu zanieczyszczenia, wskazuje na nieprawidłowe zmiany tego wskaźnika i stąd jest zagrożeniem dla zdrowia ludzi. Dlatego też to właśnie spółka pismem z 24 maja 2017 r. poinformowała właściwy organ o podjętych działaniach naprawczych. Dotyczyły one dezynfekcji stacji uzdatniania wody, a następnie płukania sieci wodociągowej w miejscowościach [...] i [...], a także poboru próbek wody do badań kontrolnych potwierdzających skuteczność zastosowanych działań, jak i poinformowania mieszkańców oraz zabezpieczenia wody przydatnej do spożycia, zgodnie z osnową decyzji organu I instancji. Po trzecie, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 i art. 151 p.p.s.a. Wbrew zarzutowi kasacyjnemu, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli ustalonego w tej sprawie stanu faktycznego, a podniesione uchybienia dotyczące naruszenia art. 10 k.p.a. nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Dotyczyły bowiem nadania decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności w rozumieniu art. 108 k.p.a. Należy bowiem zaznaczyć, że wyniki badań w próbkach wody pobranych 18 maja 2017 r. wykazały przecież występowanie przedmiotowych mikroorganizmów. Są one wymienione także w Części A Załącznika nr 3 do cyt. wyżej rozporządzenia, a w dyrektywie wyróżniki te określane są jako tzw. parametry wskaźnikowe (zał. 1 Część C). Natomiast wyniki badań wykluczyły tylko zanieczyszczenie wyróżnikami mikrobiologicznymi (tj. bakteriami typu kałowego: Escherichia coli), zaliczanymi do tzw. podstawowych wymagań mikrobiologicznych, które zostały określone w Załączniku nr 1 do rozporządzenia (parametry mikrobiologiczne, a w dyrektywie – załącznik nr 1 Część A). Oznacza to, że tego rodzaju nieprawidłowe zmiany danego wskaźnika stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi, stąd jest to przesłanka do zastosowania art. 108 k.p.a., która ogranicza w tym zakresie zastosowanie art. 10 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Norma ta określa zatem granice rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny, natomiast granice sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Dlatego też naruszenie takiej normy zachodzi, jeżeli Sąd I instancji wykroczy poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyjdzie poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Niewątpliwie Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji, a zatem nie orzekał w granicach sprawy (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej niż ta, w której została wniesiona skarga. Sąd I instancji odniósł się także do wszystkich zarzutów spółki, ale jednocześnie nie będąc związany granicami tych zarzutów, dokonał pełnej analizy stanu prawnego sprawy. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.