II OSK 1168/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy sekretarzy sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1630/21 w sprawie ze skargi Z.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2021 r. znak DON.7101.191.2021.RKR w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 lutego 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1630/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia 26 maja 2021 r. znak DON.7101.191.2021.RKR. Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., zwanej dalej: u.p.e.a.) po rozpatrzeniu zażalenia Z.K., uchylił postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINN) z 19 marca 2021 r. nr 247/2021 oddalające zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i na mocy art. 34 § 1a u.p.e.a. stwierdził niedopuszczalność wniesionych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W skardze kasacyjnej Z.K. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1 art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 tj. zwanej dalej: p.u.s.a..) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2017 r. poz. 369; zwanej dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 i 33 § 1 pkt 6 i pkt 8 u.p.e.a poprzez przyjęcie, że okoliczności, na które powołuje się skarżąca w piśmie z 6 marca 2021 r. są tożsame z pismem skarżącej z dnia 18 grudnia 2018 i stanowią powtórzenie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej; 2. art. 1 § 1 i 2 u.p.e.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 w zw. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy i wskazujący na to, że Sąd nie zbadał całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy orzeczenie organu II instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 77 § 1, 80, 11 w zw. z przepisem art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegającym na przyjęciu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał uznać za prawidłowy; 3. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1 pkt 6 i pkt 8 u.p.e.a. w zw. z art. 34 § 1 a i art, 18 u.p.e.a. poprzez błędne uznanie za prawidłowe uchylenie postanowienia WINB z dnia 19 marca 2021 r. i uznane zarzutów z pisma skarżącej z dnia 6 marca 2021 r. za niedopuszczalne. 4. art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia WINB, pomimo iż organ II instancji w sposób naruszający przepisy postępowania administracyjnego nie dokonał wnikliwej analizy stanu faktycznego ,a sąd meriti w zasadzie ograniczył się do podzielenia stanowiska WINB, podważając tym samym zaufanie do organów administracji publicznej; Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33-35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego, zatem ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów. GINB bezpodstawnie uznał, że zarzuty są tożsame z zarzutami podniesionymi w 2018 r., bowiem aktualnie mają zdecydowanie szerszy zakres. Ani organy orzekające w przedmiocie zgłoszonych zarzutów ani tym bardziej Sąd, nie poczyniły wszelkich koniecznych ustaleń w zakresie istotnym dla stwierdzenia, czy podniesione okoliczności, mogą stanowić podstawę skutecznych zarzutów z art. 33 § 1 pkt 5 i 6 u.p.e.a., oraz czy na danym etapie sprawy czyli po przeszło 3 latach można i należy je uznawać za jednakowe tylko z uwagi na częściowe powołanie się przez skarżącą na tą samą podstawę prawną. W ocenie skarżącej tak poczynione ustalenia są wadliwe i doprowadziły do nieuprawnionej konkluzji o niedopuszczalności zarzutów stawianych w piśmie z dnia 6 marca 2021 r. ,a tym samym o dopuszczalności egzekucji administracyjnej. Następnie skarżąca kasacyjnie wskazała, że art. 34 § 1a u.p.e.a. pozbawia organ egzekucyjny możliwości merytorycznego badania zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli kwestia ta jest lub była przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obowiązku. Stwierdzenie przez organ egzekucyjny wystąpienia takiej okoliczności obliguje go do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Powyższe uregulowanie wprowadza zasadę niekonkurencyjności środków prawnych i eliminuje sytuację, w której kwestia mogąca być podstawą do sformułowania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, byłaby rozstrzygana w tym postępowaniu pomimo, że jest lub była rozstrzygana w innym , wskazanym w art. 34 § la u.p.e.a. Postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonych zarzutów należy uznać za jedną z możliwych form wypowiedzenia się wierzyciela w tym przedmiocie, z tym że prawo do wypowiedzenia takiego stanowiska uzależnione jest od charakteru zarzutu, a może to mieć miejsce albo w sytuacji, gdy zarzut jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu, albo gdy zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej określoną w orzeczeniu wysokość. W ocenie skarżącej kasacyjnie w niniejszej sprawie ocenie badanie treści jej żądania strony w trybie postępowania w sprawie zarzutów nie jest wyłącznie powinnością organu egzekucyjnego. W postępowaniach prowadzonych na wniosek strony zakres przedmiotowy sprawy wyznacza treść jej żądania. Każdorazowo organy winny dokonać analizy pisma strony pod kątem jego rozpoznania we właściwym trybie. Kompetencję organu do załatwienia niniejszej sprawy wyznaczyć mogła jedynie rzeczywista treść żądania strony, a nie kwalifikacja tego żądania dokonana samowolnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przez organ egzekucyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Istota wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się do próby zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, iż zarzuty podniesione w piśmie z dnia 6 marca 2021 r., są tożsame z zarzutami podniesionymi w piśmie z dnia 18 grudnia 2018 r., które zostały już uznane za nieuzasadnione, co w konsekwencji prowadzić musiało do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionych zarzutów. Zgodnie z art. 34 § 1a u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym przed 30 lipca 2020 r., to jest w dacie kiedy weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), jeżeli zarzut zobowiązanego jest lub był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym, podatkowym lub sądowym albo zobowiązany kwestionuje w całości lub w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługują środki zaskarżenia, wierzyciel wydaje postanowienie o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu. Charakter prawny postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu z art. 34 § 1a u.p.e.a pozbawia zarówno wierzyciela, jak i organ egzekucyjny możliwości merytorycznego badania zarzutu wniesionego w postępowaniu egzekucyjnym, jeśli kwestia ta była przedmiotem rozpoznania w innym postępowaniu dotyczącym tego samego obowiązku (por. wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 1775/16; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie, że taka okoliczność miała miejsce obliguje organ do wydania postanowienia nie o nieuwzględnieniu zarzutu, lecz o stwierdzeniu jego niedopuszczalności (por. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1473/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja ta nie stanowi ograniczenia w realizacji uprawnień zobowiązanego, gdyż swoją argumentację mógł przedstawić w innym postępowaniu, które bezpośrednio wpływa na prowadzoną egzekucję administracyjną. Powyższe uregulowanie ma na celu wyeliminowanie mnożenia ilości postępowań w odniesieniu do tego samego zagadnienia - w ramach różnych postępowań. Rozstrzygnięcie danej kwestii w ramach jednego postępowania tj. głównego, stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, pozbawia zobowiązanego możliwości ponownego jego zgłoszenia w ramach postępowania egzekucyjnego. Norma ta ma także na celu wykluczenie sytuacji, w której kwestia mogąca być podstawą do sformułowania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, byłaby rozstrzygana w tym postępowaniu, pomimo, że została już lub zostanie rozstrzygnięta w ramach innego, wskazanego w powyższym przepisie postępowania (por. wyroki NSA z 23 października 2018 r., II FSK 2945/16; z 22 maja 2014 r., II FSK 1473/12 oraz z 18 marca 2010 r., II FSK 2007/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższa sytuacja zachodziła w rozpatrywanej sprawie, skoro tożsame zarzuty wniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie były już rozpatrywane w dniu 18 grudnia 2018 r.,a skarżąca kasacyjnie zgłosiła zarzuty na podstawie art. 33 § 1 pkt 2, 5, 6, 8 u.p.e.a. Postanowieniem z 31 stycznia 2019 r. WINB uznał zarzuty za nieuzasadnione, a GINB postanowieniem z 9 maja 2019 r. utrzymał ww. postanowienie w mocy. W dniu 6 marca 2021 r. skarżąca kasacyjnie ponownie zgłosiła zarzuty o jakich mowa w art. 33 § 1 pkt 6 i 8 u.p.e.a. Z uzasadnienia zarzutów wynika, że skarżąca kasacyjnie ponownie domaga się merytorycznej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia nakładającego obowiązek wykonania rozbiórki ogrodzenia, wskazując tożsame okoliczności (jak w piśmie z 18 grudnia 2018 r.). W świetle art. 34 § 1a u.p.e.a., niedopuszczalne było zatem ponowne zgłoszenie tych samych zarzutów w ramach tego samego postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku wykonania rozbiórki nałożonej decyzją WINB z 6 października 2016 r. Skarżąca kasacyjnie próbując kwestionować stanowisko Sądu I instancji w zakresie tożsamości zarzutów, nie przedstawia żadnej argumentacji mogącej prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Samo stwierdzenie, że zarzuty te mają zdecydowanie szerszy zakres, w stosunku do uprzednio złożonych zarzutów, bez wykazania na czym polega w jej ocenie ta różnica, nie może okazać się wystarczające do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej uznał za niezasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.