II OSK 1167/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Lu 834/24 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2024 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z. G. na rzecz Wojewody [...] kwotę 490 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. G. (dalej skarżący) na decyzję Wojewody [...] (dalej Wojewoda) z [...] sierpnia 2024 r. znak: [...], w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wyrokiem z 9 stycznia 2025 r. o sygn. II SA/Lu 834/24, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzją ją poprzedzającą, w części obejmującej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], ark. [...], obręb [...], miasto [...], oddalił skargę w pozostałym zakresie, zasądził zwrot kosztów postępowania. Sąd w uzasadnieniu powołanego wyroku wyjaśnił, wskazując na mające zastosowanie w sprawie przepisy, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 311; dalej "specustawa") oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, że wywłaszczenie może nastąpić tylko wówczas, gdy jest niezbędne i proporcjonalne w stosunku do realizowanego celu publicznego. Zdaniem Sądu kwestią sporną w niniejszej sprawie było to, czy organy prawidłowo zaakceptowały wniosek inwestora o objęciu obszarem inwestycji całej działki nr [...], czyli wywłaszczeniu tej działki w całości. Podkreślono, że właściciel tej nieruchomości nie kwestionował niezbędności wywłaszczenia, a jedynie nie zgadzał się z projektowanym zakresem. Nie zaakceptowano wywłaszczenia nieruchomości w całości. Jak stwierdzono, nietrafnie organy uzasadniły takie działanie stwierdzeniem, że "gdyby pozostawiono właścicielom jedynie fragment działki (przeznaczony zgodnie z projektem na zieleń drogową) o powierzchni [...] m2, nie byłaby ona możliwa do wykorzystania na dotychczasowe cele, co dodatkowo przemawia za zasadnością przejęcia jej w całości.". Przytoczony pogląd pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą niezbędności i proporcjonalności wywłaszczenia. Z akt sprawy nie wynika bowiem, jak podał Sąd I instancji, aby wskazany zakres wywłaszczenia był niezbędny dla realizacji inwestycji drogowej. Inwestor i organy uznały wywłaszczenie za zasadne z uwagi na brak możliwości wykorzystania działki po podziale na dotychczasowe cele. Okoliczność ta nie została wykazana w toku postępowania, czyli nie wskazano jakie jest przeznaczenie działki i z jakich względów, nie będzie możliwe jej prawidłowe wykorzystanie na dotychczasowe cele po ewentualnym podziale. Naruszono w tym zakresie art. 13 ust. 3 specustawy. Wyłącznie właściciel jest uprawniony do złożenia wniosku, na skutek czego inwestor ma obowiązek przejęcia całej nieruchomości, z uwagi na to, że pozostała po wywłaszczeniu część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Ocena i inicjatywa w tym zakresie należy wyłącznie do właściciela nieruchomości. Inicjatywa w tym zakresie nie przysługuje inwestorowi, jak też nie jest możliwe dochodzenie tego z urzędu. W niniejszej sprawie właściciel – skarżący – nie tylko nie złożył takiego wniosku, lecz wprost nie zgadzał się na wywłaszczenie spornej nieruchomości w całości, jednakże organy zignorowały jego stanowisko w sprawie. Sąd I instancji uznał, że wywłaszczenie działki nr [...] w całości nastąpiło z przekroczeniem zasady proporcjonalności i stanowi oczywiste naruszenie art. 13 ust. 3 specustawy. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 2 oraz art. 13 ust. 3 specustawy, art. 112 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145; dalej "u.g.n.") w zw. z art. 23 specustawy, w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej "Kpa."), polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej błędnie stosował środek przewidziany w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uznając, że organy nie zbadały, czy wywłaszczenie całej działki nr [...] (ark. [...], obręb [...] miasto [...]) było niezbędne i proporcjonalne w stosunku do proponowanego celu publicznego (realizacji inwestycji drogowej) oraz błędne uznanie przez Sąd, że wywłaszczenie działki nr [...] w całości nastąpiło z przekroczeniem zasady proporcjonalności i z naruszeniem art. 13 ust. 3 specustawy, bowiem zgodnie z tym przepisem wyłącznie właściciel jest uprawniony do złożenia wniosku na skutek czego inwestor ma obowiązek przejęcia całej nieruchomości z uwagi na to, że pozostała po wywłaszczeniu część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, inicjatywa w tym zakresie nie należy do inwestora, jak też nie jest możliwe dochodzenie tego z urzędu, zaś skarżący jako właściciel nie tylko nie złożył takiego wniosku, lecz wprost nie zgadzał się na wywłaszczenie spornej nieruchomości, jednakże organy zignorowały jego stanowisko w sprawie, w sytuacji gdy organy orzekające nie są uprawnione do oceny racjonalności, czy słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, a regulacja zawarta w art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych, organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych inwestycji, przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa, organy nie orzekały na podstawie art. 13 ust. 3 specustawy dotyczącego roszczenia cywilnoprawnego, które nie jest rozpoznawane w postępowaniu administracyjnym, 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci: - art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej należało ustalić, czy wywłaszczenie całej działki nr [...] (ark. [...], obręb [...] miasto [...]) było niezbędne i proporcjonalne w stosunku do proponowanego celu publicznego, tj. realizacji inwestycji drogowej, w sytuacji gdy organy orzekające nie są uprawnione do oceny racjonalności, czy słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych; przepis art. 11d ust. 1 pkt 1, art. 11e, art. 11f ust. 1 pkt 2 specustawy wskazuje na związanie organu określeniem linii rozgraniczających teren, w tym granicami pasów drogowych, organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji, przebiegu linii rozgraniczających oraz linii podziału, jeżeli zaproponowane rozwiązanie projektowe nie narusza prawa, - art. 13 ust. 3 specustawy przez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że wywłaszczenie działki nr [...] (ark. [...], obręb [...] miasto [...]) w całości nastąpiło z naruszenie tego przepisu, bowiem zgodnie z tym przepisem wyłącznie właściciel jest uprawniony do złożenia wniosku na skutek czego inwestor ma obowiązek przejęcia całej nieruchomości z uwagi na to, że pozostała po wywłaszczeniu część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, inicjatywa w tym zakresie nie należy do inwestora, jak też nie jest możliwe dochodzenie tego z urzędu, zaś skarżący jako właściciel nie tylko nie złożył takiego wniosku, lecz wprost nie zgadzał się na wywłaszczenie spornej nieruchomości, jednakże organy zignorowały jego stanowisko w sprawie, w sytuacji gdy organy nie orzekały na tej podstawie art. 13 ust. 3 specustawy, regulującego kwestię roszczenia właściciela o nabycie niewywłaszczonej na cele budowy dróg części nieruchomości, tj. roszczenia cywilnoprawnego, które nie jest załatwiane w postępowaniu administracyjnym, - art. 112 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy przez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd, że wywłaszczenie działki nr [...] (ark. [...], obręb [...] miasto [...]) w całości nastąpiło z przekroczeniem zasady proporcjonalności w stosunku do proponowanego celu publicznego, tj. realizacji inwestycji drogowej, w sytuacji gdy organy nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę, zaś ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, a poza tym przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji i transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Wobec tak postawionych zarzutów wniesiono o uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku w całości, ponowne rozpoznanie na tym samym posiedzeniu sprawy i oddalenie skargi skarżącego (1); uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1 (2), zasądzenie kosztów postępowania (3). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda stwierdził w szczególności, że organy mogą działać tylko w granicach wniosku inwestora o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mają natomiast możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, zwłaszcza spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy, bowiem zgodnie z art. 11e danego aktu nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Przebieg projektowanej drogi nie podlega badaniu w postępowaniu zakreślonym powołanym wnioskiem. Wojewoda zwrócił uwagę, że organy nie orzekały na podstawie art. 13 ust. 3 specustawy, który reguluje kwestię roszczenia właściciela o nabycie niewywłaszczonej na cele budowy dróg części nieruchomości. Czynność prawna polegająca na nabyciu nieruchomości jest kategorią prawa cywilnego, która następuje przez zawarcie umowy cywilnoprawnej, wyłączenie zatem sąd powszechny w postępowaniu cywilnym jest kompetentny do oceny niemożności prawidłowego wykorzystania pozostałej części nieruchomości na dotychczasowe cele na skutek wywłaszczenia części tej nieruchomości jako przesłanki roszczenia o nabycie części nieruchomości niewywłaszczonej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można powołać się w skardze kasacyjnej, sprecyzowano w art. 174 p.p.s.a., którego pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie jednakże zarzut procesowy ma związek z zarzutami odnoszącymi się do prawa materialnego, dlatego też celowym jest odniesienie się najpierw do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Błędne jest stanowisko Sądu I instancji, w myśl którego decyzje organów rozstrzygających w niniejszej sprawie winny podlegać wyeliminowaniu z obrotu prawnego, skoro ewentualny brak możliwości wykorzystania nieruchomości – po podziale – na dotychczasowe cele nie tworzy po stronie inwestora uprawnienia do jej nabycia w całości, natomiast wywłaszczenie musi następować z zachowaniem zasady niezbędności i proporcjonalności. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma charakter związany. Świadczy o tym art. 11e specustawy, zgodnie z którym nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, w myśl którego w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia w postaci udzielenia zezwolenia. W sytuacji zatem, gdy ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora, to porównując jego zawartość (wraz z załącznikami) z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie takiej decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa, niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku. Innymi słowy, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy specustawy, organy orzekające badają jedynie kwestie formalnoprawne i kompletność wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Organy nie posiadają kompetencji do wyznaczania, korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Organy administracji publicznej nie są jednocześnie uprawnione do przeprowadzania jakiejkolwiek oceny, co do racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. O przebiegu drogi decyduje bowiem zarządca drogi publicznej (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, organ zobowiązany będzie do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (tak: wyroki NSA o sygn.: II OSK 93/14, II OSK 711/20, II OSK 852/21, II OSK 2230/24, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query, dalej "CBOSA"). Rozstrzygnięcie wydane na podstawie powołanej ustawy łączy w sobie rozstrzygnięcia m.in. z zakresu ustalenia lokalizacji inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości, przymusowego odebrania własności nieruchomości, zatwierdzenia projektu budowlanego. Zwraca się przy tym uwagę na częściową odrębności i samodzielności postępowania prowadzonego na jej podstawie. Przy czym specustawa nie zwalnia organów administracji z rozpoznania sprawy z uwzględnieniem zasad wyrażonych w Kpa. Zawiera ona wprawdzie wyłączenie stosowania pewnych przepisów proceduralnych, jednak nie tych zawartych w zasadach ogólnych. Oznacza to, że w toku postępowania organy powinny również czuwać, by gwarancje określone m.in. w art. 7, 8, 9 Kpa. zostały zachowane, zaś samo postępowanie dowodowe toczyło się z poszanowaniem zasad określonych w art. 77-80 Kpa.. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Jak wskazuje się w orzecznictwie powołany przepis należy odczytywać w powiązaniu z innymi postanowieniami konstytucyjnymi, przede wszystkim z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3. W szczególności przyjmuje się, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia jest niezbędność jego dokonania. Wprawdzie art. 21 ust. 2 nie formułuje tego w sposób wyraźny, ale skoro posługuje się określeniem "jedynie wówczas", to kryje to w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Dodatkowo przepis art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki, tylko gdy "jest to konieczne", co należy odnieść również do wywłaszczenia (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 2039/19, dostępny w CBOSA). Ponadto o przesłance niezbędności wywłaszczenia stanowi też art. 112 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Powołany przepis u.g.n. ma zastosowanie, zgodnie z art. 23 specustawy, do wywłaszczeń, których dokonuje się na jej podstawie (art. 12 ust. 4). Kwestia dopuszczalności zastosowania ingerencji w prawo własności na gruncie specustawy jest ukształtowana całkowicie odmiennie niż w ramach postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem tej ustawy jest bowiem uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej (tak: wyrok NSA o sygn. II OSK 1103/23, dostępny w CBOSA). W rozpatrywanej sprawie jednakże organy nie orzekały na podstawie art. 13 ust. 3 specustawy. Przepis ten przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia tej części nieruchomości, jakkolwiek wyłączenie na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Trudno zatem mówić, by błędne zastosowanie wspomnianego przepisu uzasadniało wyeliminowanie z obrotu wydanych w niniejszej sprawie decyzji z przyczyn, które wziął za podstawę swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji, skoro w niniejszej sprawie organy nie procedowały w oparciu o daną normę. Wymaga podkreślenia, że organy procedujące wniosek inwestora o udzielenie zezwolenia na inwestycję nie były uprawnione do jego oceny z punktu widzenia słuszności, czy racjonalności, lecz oceny wyłączenie w odniesieniu do legalności i kompletności wniosku. Kwestie zatem przesądzające konieczność wyeliminowania ich decyzji, na które zwrócił uwagę Sąd I instancji, nie mogły prowadzić do wniosków skutkujących wydaniem zaskarżonego wyroku. Jedynie bowiem stwierdzenie przez organ, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, powodowałoby konieczność odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez inwestora. Okoliczności takie nie zaistniały jednakże w przedmiotowej sprawie. Wniosek i załączona do niego dokumentacja spełniały wymagania przewidziane w specustawie, dołączono do nich także wymagane uzgodnienia. Nie było zatem podstaw do wydania przez organy decyzji odmownej. Wobec kompletności wniosku i braku naruszenia przez inwestora przepisów, organy nie miały możliwości wydania decyzji innej, niż zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Kwestie zaś związane z częścią spornej działki skarżącego – przymusowego odebrania jego własności, stanowiącego element procedowania organu w ramach złożonego przez inwestora wniosku – nie mogły jako takie stanowić podstawy decyzji odmownej. Mogą być jednak przedmiotem rozważań w postępowaniu cywilnym, zainicjowanym przez skarżącego. Niejako ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z powołanej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na zwrot kosztów składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie Wojewody występującego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (w kwocie 240 złotych) oraz wpis sądowy od skargi kasacyjnej (w kwocie 250 złotych).