II OSK 1167/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2483/21 oddalającego sprzeciw M. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydanym na posiedzeniu niejawnym wyrokiem z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2483/21, oddalił sprzeciw M. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2021 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Sąd stwierdził, że SKO w [...] uchylając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy L. z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie uchybiło przepisom art. 138 § 2 oraz § 2a k.p.a. Wskazaną powyżej decyzją Burmistrz Miasta i Gminy L., na podstawie art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uchylił swoją wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2020 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości L., gmina L. i jednocześnie ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W ocenie Sądu organ odwoławczy słusznie zauważył, że Burmistrz Miasta rozpoznał wprawdzie sprawę co do istoty i przeprowadził postępowanie w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej: "u.p.z.p.", jednak dokonał tego z naruszeniem przepisów ww. ustawy oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588), zwanego dalej: "rozporządzeniem". Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz wyników analizy części tekstowej nie wynika bowiem w jaki sposób i w jakim wymiarze został wyznaczony obszar analizowany. Organ pierwszej instancji, w ogóle nie wskazał jaka jest szerokość frontu działek będących przedmiotem planowanej inwestycji, a ten parametr w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów jest istotny przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, zwłaszcza, że granica obszaru analizowanego co do zasady powinna zostać ustalona w odległości trzykrotności szerokości frontu działki (działek) od granicy działki (działek) objętej wnioskiem. Tak więc zdaniem Sądu, Kolegium zasadnie stwierdziło, że wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości czyni sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wadliwą. Sąd wskazał także, że organ odwoławczy zawarł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia konkretne wytyczne dla organu pierwszej instancji, podając, że organ rozpatrując sprawę ponownie powinien przede wszystkim jasno określić front działki (działek) oraz jego szerokość, a następnie na podstawie tego parametru wyznaczyć obszar analizowany jako trzykrotność szerokości frontu działki lub obszar większy od tej trzykrotności, ale wówczas powinien to szczegółowo uzasadnić. Przy czym, jak zauważył Sąd, w odniesieniu do wyznaczenia obszaru analizowanego, Kolegium zawarło szczegółowe wytyczne powołując się na przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie nie wyjaśnił w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszył art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. Ponadto wady sporządzonej analizy funkcji wskazują, że Burmistrz naruszył również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. B.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie art. 64d ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku uznania, że kasatoryjna decyzja SKO w [...] z [...] października 2021 r. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa procesowego w zakresie konieczności przeprowadzenia ponownej analizy urbanistycznej wymaganej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. należy mieć na uwadze, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, jednak nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym istotną rolę w przypadku decyzji kasacyjnej odgrywa jej uzasadnienie. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powinno z niego wynikać dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ pierwszej instancji. Pominięcie tych elementów uzasadnienia decyzji kasacyjnej skutkuje stwierdzeniem jej wadliwości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu pierwszej instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy. A zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygnięcie merytoryczne ma bowiem priorytet nad rozstrzygnięciem kasacyjnym. Tym samym, w ocenie skarżącej kasacyjnie, za wadliwe uznać należy zaskarżone orzeczenie Sądu, gdyż organ odwoławczy powinien dążyć do wydania decyzji o charakterze merytorycznym, nie zaś do rozstrzygnięcia kasacyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego. Z tego względu nie mógł zostać uwzględniony zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zauważyć należy, że skarżąca kasacyjnie w złożonej skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie art. 64d p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej intencją było zarzucenie naruszenia art. art. 151a § 1 p.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania i niezasadne oddalenie sprzeciwu. Artykuł 64d p.p.s.a. jest bowiem jedynie przepisem proceduralnym wskazującym tylko w jakim terminie i w jakim trybie Sąd ma rozpoznać sprzeciw od decyzji, czego skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje w skardze kasacyjnej. Tak więc zasadność zarzutu naruszenia przepisu postępowania należy wiązać z tym, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, skuteczność tego zarzutu zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku WSA była bowiem decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy stwierdzi, że naruszył on przepisy procesowe nieprzeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo wprawdzie je przeprowadzając, ale z rażącym, naruszeniem przepisów procesowych, np. niedokonując w ogóle ustaleń albo dokonując ustaleń, ale z pominięciem istotnych okoliczności faktycznych sprawy wymagających przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Naruszenie takie nie może być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w wyniku przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego powodem wydania przez ten organ decyzji kasacyjnej było uznanie, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7, 77 oraz art. 80 k.p.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie szczegółowego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Jak wskazał organ odwoławczy, co podtrzymał też Sąd pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie, dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na wskazanych działkach, organ pierwszej instancji nie wykazał w jaki sposób i w jakim wymiarze został wyznaczony obszar analizowany. Nie określono bowiem frontu działki (działek) będących przedmiotem planowanej inwestycji oraz jego szerokości, a ten parametr jest istotny przy wyznaczaniu obszaru analizowanego. Ponadto w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w ogóle nie ustalono średnich wskaźników z całego obszaru analizowanego, w zakresie parametrów wskazanych w § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzenia. A zatem wyznaczenie obszaru analizowanego bez prawidłowego uzasadnienia przyjętej jego wielkości powoduje, że sporządzoną na jego podstawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu należało uznać za wadliwą. Brak powyższych ustaleń uniemożliwiał organowi odwoławczemu przeprowadzenie oceny prawidłowości dokonanej analizy funkcji oraz wyciągnięcie własnych wniosków z tej analizy. Tym samym słusznie stwierdził organ odwoławczy, że analiza funkcji dokonana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 i § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Stosownie natomiast do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z powyższego przepisu wynika, że wskazane w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie któregokolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwym. Wymóg łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nakłada na organ pierwszej instancji obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren wokół działki, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Powyższy przepis nakazuje więc objęcie analizą wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze wyznaczonym wokół działki inwestycji zgodnie z § 3 rozporządzenia. Przy czym wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka powinna spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce, pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. A zatem przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia określa jedynie minimalne granice terenu jaki powinien zostać objęty analizą. Daje to możliwość organowi wyznaczenia tego obszaru w granicach minimalnych bądź większych, jednakże w każdym z tych przypadków organ, zarówno w decyzji jak i analizie urbanistycznej powinien wyjaśnić w jaki sposób został wyznaczony obszar analizowany i wyjaśnić jakimi kierował się przesłankami w sposobie jego wyznaczenia. Analiza urbanistyczna powinna być więc sporządzona i przedstawiona w sposób jasny, przejrzysty i co najważniejsze dający się zweryfikować. Mając na uwadze powyższe przepisy, za prawidłowe uznać należy stanowisko organu odwoławczego, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji oraz z wyników analizy części tekstowej, w ogóle nie wynika, w jaki sposób i w jakim wymiarze został wyznaczony obszar analizowany. Dokonana weryfikacja załącznika graficznego, do znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, że analizą objęto obszar o szerokości nie mniejszej niż 50 m, co w załączniku graficznym analizy zostało zaznaczone linią przerywaną koloru czarnego. Z ww. załącznika wynika też, że obszar analizowany wyznaczono w odległości od ok. 230 m do ok. 510 m od granicy działek nr [...], [...], [...] położonych w miejscowości L.. Nie wyjaśniono jednak przyczyny takiego wyznaczenia obszaru analizowanego. Organ pierwszej instancji, w ogóle nie wskazał jaka jest szerokość frontu działek będących przedmiotem planowanej inwestycji, mimo że jak wynika z § 3 rozporządzenia granica obszaru analizowanego co do zasady powinna zostać ustalona w odległości trzykrotności szerokości frontu działki (działek) od granicy działki (działek) objętej wnioskiem. Nie wskazano też szczegółowo działek, które znalazły się w obszarze analizowanym i nie opisano jaka znajduje się na nich zabudowa, ze szczegółowym opisem parametrów i funkcji tej zabudowy. Wskazane powyższej nieprawidłowości w ustalaniu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności niewątpliwie nie pozwoliły Kolegium przeprowadzić rozważań w przedmiocie wskazanych w sporządzonej analizie wartości maksymalnych w obszarze analizowanym dla parametrów takich jak, szerokości elewacji frontowych czy wysokości zabudowy, a w konsekwencji uniemożliwiło organowi odwoławczemu kontrolę prawidłowości tych ustaleń, a tym samym wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. W niniejszej sprawie w celu wydania prawidłowego i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia merytorycznego niezbędne jest bowiem przeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. Zauważyć także należy, że wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zawarł szczegółowe wytyczne dla organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien wskazać parametry każdej zabudowanej nieruchomości z obszaru analizowanego, określające: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, i jej gzymsu lub attyki; geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) i dopiero na tej podstawie wyliczyć wartości średnie dla poszczególnych parametrów. Organ powinien także określić jaką funkcję ma każdy budynek z obszaru analizowanego. Kolegium wskazało również, że jeśli organ rozpatrując ponownie sprawę będzie zamierzał wyznaczyć parametry dla planowanej zabudowy z odstępem od ustalonych wartości średnich, to powinien pamiętać, że określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego. Odstępstwo od parametrów średnich powinno być zatem poparte (uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Autor analizy ma bowiem obowiązek wyjaśnić - w sposób zrozumiały i nadający się do weryfikacji przez organy administracji rozstrzygające sprawę oraz sąd administracyjny - dlaczego przyjął określony wskaźnik na zasadzie wyjątku od zasady oraz dlaczego w takiej, a nie innej wielkości. Z kolei sporządzony projekt decyzji powinien zostać przedłożony do uzgodnienia odpowiednim organom uzgadniającym. Do wydanej decyzji organ powinien także dołączyć wszystkie wymagane prawem załączniki, w tym załączniki graficzne sporządzone w przewidzianej prawem skali, mając na uwadze, że wynikające z nich treści powinny być ze sobą spójne. Przy czym wskazano, że załączniki te, jak też sama decyzja powinny być podpisane przez osobę upoważnioną do wydania decyzji. Do akt sprawy powinien zostać załączony także dokument zaświadczający, że autor projektu decyzji, na dzień jego sporządzenia, posiadał przewidziane prawem uprawnienia. Kolegium podniosło również, że Burmistrz przeprowadzając ponownie postępowanie co do istoty sprawy powinien uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny. W tym celu powinien bowiem dysponować aktualną mapą odzwierciedlającą obecną zabudowę w wyznaczonym obszarze analizowanym. Tak więc mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), a także fakt, że wyjaśnienie powyższych okoliczności jest kluczowe dla rozpatrzenia niniejszej sprawy, brak było podstaw do samodzielnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na etapie postępowania odwoławczego. A zatem słusznie przyjął organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji, że prawidłowym działaniem w tych warunkach było wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.). Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.