II OSK 1163/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. i T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1138/22 w sprawie ze skargi M.K. i T.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 lipca 2022 r. nr WI-I.7840.15.76.2020.GT w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia budowy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 stycznia 2023 r., II SA/Kr 1138/22 oddalił skargę M.K. i T.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 11 lipca 2022 r., znak WI-I.7840.15.76.2020.GT, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z 15 czerwca 2020 r., znak AB.6743.156.2020.ŁM, którą wskazany organ po rozpatrzeniu zgłoszenia skarżących z 18 marca 2020 r. wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru budowy parterowego wolno stojącego budynku rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 34,96 m2 oraz bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 6 m3 na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości W., gmina [...]. M.K. i T.K. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 30 ust. 6 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej: p.b., poprzez błędne uznanie, iż w sprawie został ustalony stan faktyczny pozwalający na zastosowanie wskazanej regulacji ustawowej, podczas gdy w rzeczywistości w sprawie nie może być mowy, aby skarżący kasacyjnie zrealizowali obiekt, którego realizacja została wykonana pomimo wniesienia sprzeciwu, gdyż wskazany obiekt budowlany został zrealizowany w oparciu o inne zgłoszenie budowlane prawidłowe niż zgłoszenie z 18 marca 2020 r., co czyniło wniesiony sprzeciw niedopuszczalnym, a tym samym zaskarżony wyrok wydany przez Sąd I instancji wadliwym; 2) art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., poprzez oddalenie wniesionej skargi, a to w sytuacji, w której istotny materiał dowodowy w postaci dokumentów urzędowych mających znaczenie dla sprawy w postaci aktów administracyjnych powstałych w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego pozostał poza przedmiotową sprawą, co oznaczało, że zaskarżony wyrok został wydany pomimo, iż decyzje administracyjne w sprawie zostały oparte na niekompletnym materiale dowodowym, skutkiem czego winno być uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji zamiast oddalenia wniesionego środka zaskarżenia; 3) art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie wniesionej skargi, a to w sytuacji, w której organ II instancji zamiast wykorzystać wszelkie możliwe środki dowodowe celem zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego ograniczył przeprowadzone czynności do analizy materiału dowodowego zgromadzonego na portalu mapowym geoportal, podczas gdy należało oczekiwać przeprowadzenia postępowania dowodowego potwierdzającego również stanowisko korzystne dla mocodawców, co nie nastąpiło, w wyniku czego doszło do wydania nieprawidłowego wyroku stanowiącego o oddaleniu wniesionej skargi na decyzję Wojewodę Małopolskiego, a to pomimo że należało oczekiwać, że ze względu na wskazane naruszenie Sąd I instancji uwzględni wniesioną skargę, a tym samym uchyli decyzję wydaną przez Wojewodę Małopolskiego. Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących kasacyjnie na uzasadnionych podstawach. Wydając zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego z 11 lipca 2022 r., Sąd I instancji orzekał prawidłowo na podstawie akt sprawy. Powinność orzekania "na podstawie akt sprawy" w rozumieniu przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie skarżący kasacyjnie zarzucili w toku rozpatrzenia przez Sąd wniesionej przez nich skargi, oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, powinien brać pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw aktu objętego skargą. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Tak rozumiany obowiązek został przez Sąd I instancji dopełniony w toku kontroli legalności wniesionego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprzeciwu od zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe zlokalizowanego na należących do skarżących działkach nr ew. [...] w W., albowiem Sąd ocenę uznającą decyzję Wojewody Małopolskiego za odpowiadającą prawu oparł o przeprowadzoną analizę akt postępowania, których treść uzasadniała postawienie inwestorom zarzutu objęcia zgłoszeniem robót budowlanych nieposiadających cechy "projektowanych" z uwagi na rozpoczęcie ich wykonywania z naruszeniem art. 30 ust. 5 p.b. Wbrew twierdzeniom sformułowanym w złożonej skardze kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części sprawozdawczej obejmującej przedstawienie stanowiska skarżących sformułowanego w skardze oraz składane przez nich wnioski procesowe (s. 10 uzasadnienia wyroku), a także motywy przyjętej w wyroku oceny prawnej (s. 14-15 uzasadnienia wyroku), potwierdzają, że Sąd uwzględnił w toku kontroli decyzji Wojewody Małopolskiego treść postanowienia PINB z 28 czerwca 2022 r., znak NB.5160.3.22.2020ABM, tj. dokumentu, o którego dopuszczenie i przeprowadzenie z niego dowodu skarżący zwrócili się pismem procesowym z 17 stycznia 2023 r. (k. 53 akt sąd.). Twierdzenie, że dokument ten nie został "należycie rozpatrzony" należy odrzucić niezależnie, czy sformułowany w tym zakresie zarzut chcieć rozumieć jako równoważny pominięciu ww. postanowienia PINB, co ma związek z akcentowaniem przez skarżących, iż pismo procesowe z 17 stycznia 2023 r. wpłynęło do Sądu przed zamknięciem rozprawy w dniu 19 stycznia 2023 r., czy też nadaniu mu niewłaściwego znaczenia prawnego. W całości bezpodstawne są uwagi skarżących kasacyjnie nakierowane na wykazanie, że wskazane postanowienie PINB dowodzi, iż zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego oraz poprzedzająca je decyzja Starosty [...] z 15 czerwca 2020 r. są "wadliwymi w całej rozciągłości", ponieważ sporny budynek powstał nie na podstawie rozpatrywanego w niniejszym postępowaniu zgłoszenia z 18 marca 2020 r., ale wcześniejszego zgłoszenia z 4 października 2019 r., które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Tego rodzaju ustalenia PINB nie poczynił, wypowiedź tejże treści, do której odwołują się skarżący kasacyjnie, faktycznie znajduje się w treści uzasadnienia wskazywanego postanowienia PINB (s. 2), niemniej stanowi wyłącznie przytoczenie przez organ nadzoru budowlanego wyjaśnienia, jakie złożyli inwestorzy w toku postępowania prowadzonego przed tym organem, co rzutuje bezpośrednio na jej wartość dowodową. Postanowienie z 28 czerwca 2022 r., którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b. została wstrzymana budowa bez wymaganego zgłoszenia obiektu budowlanego (budynku mieszkalnego jednorodzinnego) wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działkach nr ew. [...] w W. – P. P., nie dowodzi, że skarżący, zgłaszając 18 marca 2020 r. zamiar budowy wolno stojącego budynku rekreacji indywidualnej na działkach nr ew. [...], nie dopuścili się naruszenia art. 30 ust. 5 p.b., jeżeli dowody zebrane w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji jednoznacznie wskazują, iż wbrew treści zgłoszenia i składanym wraz z nim oświadczeniom sporna nieruchomość nie była niezabudowana, gdyż w miejscu wskazanym na dołączonej do zgłoszenia mapie, w którym miałby powstać planowany budynek, znajduje się już wykonany przez skarżących budynek. Nadana temu budynkowi przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym kwalifikacja prawnobudowlana (budynek mieszkalny jednorodzinny) odmienna od tej, która została określona przez skarżących jako inwestorów w zgłoszeniu (budynek rekreacji indywidualnej), nie stała na przeszkodzie przyjęciu, że sporne zgłoszenie zostało dokonane przez skarżących w warunkach opisanych w art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., II OSK 1047/21; wyrok NSA z 18 stycznia 2024 r., II OSK 968/21; wyrok NSA z 14 czerwca 2022 r., II OSK 1264/21; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II OSK 245/18). Wymaga zauważenia, że w aktualnym stanie prawnym działanie takie jest sankcjonowane normą art. 30 ust. 6 pkt 4 p.b., wobec wyłączenia przez ustawodawcę z grupy robót budowlanych objętych zgłoszeniem, które naruszają "inne przepisy", robót, które zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 30 ust. 5 p.b. wraz z uczynieniem tego przypadku samoistną podstawą wniesienia przez organ sprzeciwu. W toku kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ zapatrywanie stanowiące podstawę przypisania Sądowi naruszenia ww. przepisów postępowania mające związek z uznaniem, że zaskarżona decyzja została oparta o niekompletny materiał dowodowy, jest bezzasadne. Wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie, środki dowodowe, którymi się posłużył Wojewoda Małopolski, w szczególności dowód z wydruku ortofotomapy z prowadzonego przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii serwisu geoportal, były dopuszczalne w świetle art. 75 § 1 k.p.a. i uzasadniały, biorąc pod uwagę zasady swobodnej oceny dowodów, wyprowadzenie z nich wniosków sformułowanych w zaskarżonej decyzji. Uwaga skarżących kasacyjnie, że istotny materiał dowodowy mający znaczenie dla sprawy pozostał "poza nią" nie została w uzasadnieniu skargi kasacyjnej potwierdzona, uwzględniając, że odrzucić trzeba sformułowany przez skarżących kasacyjnie wniosek, iż "istniejące w obrocie prawnym rozstrzygnięcia administracyjne pochodzące od nadzoru budowlanego" zostały "pozostawione poza aktami przedmiotowymi postępowania", skoro Wojewoda Małopolski, podejmując kwestionowane rozstrzygnięcie, wziął pod uwagę ustalenia przyjęte przez organ nadzoru budowlanego odnośnie do prowadzenia przez skarżących budowy budynku w miejscu wskazanym w zgłoszeniu z 18 marca 2020 r. (pismo PINB z 19 maja 2022 r., znak NB.501.3.7.2020, k. 136 akt adm.), miał również wiedzę o wydaniu przez PINB postanowienia wskazanego w art. 48 ust. 1 pkt 2 p.b., którego adresatem pozostawali skarżący kasacyjnie. Kierunek przyjętych przez organ odwoławczy wnioskowań nie pozwalał potwierdzić oświadczeń zamieszczonych przez skarżących w złożonym odwołaniu od decyzji Starosty [...], było to jednak następstwem stwierdzenia, że nie odpowiadają one rzeczywistemu stanowi rzeczy a nie odstąpienia przez organ odwoławczy od prowadzenia postępowania dowodowego w sposób bezstronny, co skarga kasacyjna łączy opisowo z umożliwieniem skarżącym potwierdzenia w sprawie "stanowiska korzystnego" dla nich. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.