II OSK 1163/17

Dnia 20 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 287/16 w sprawie ze skargi M. P. i T. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 287/16 oddalił skargę M. P. i T. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), nałożył na M. P. i T. S. obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku warsztatowego wybudowanego samowolnie na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i częściowo na terenie sąsiedniej działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Warszawie do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę części ww. budynku warsztatowego wykraczającej poza działkę nr ewid. [...] oraz wybudowanie w granicy działki tego budynku ściany konstrukcyjnej pełnej, spełniającej funkcję oddzielenia przeciwpożarowego, uwzględniając przy tym właściwy sposób odprowadzania wód opadowych z obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowe postępowanie, wszczęte na wniosek inwestorów T. S. i M. P. przed dniem 1 stycznia 1995 r. (co oznacza, że w sprawie mają zastosowanie przepisy powołanej wyżej ustawy z 24 stycznia 1974 r. - Prawo budowlane) dotyczy legalizacji samowolnie zrealizowanego budynku warsztatowego, następnie rozbudowanego, także w warunkach samowoli budowlanej, o część socjalną, na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...]. Budynek ten przylega bezpośrednio do sąsiedniego budynku magazynowego na działce nr [...], której właścicielami są W. K. i S. K., przekraczając granicę tej działki i nie posiada własnej ściany tylnej, spełniającej rolę oddzielenia przeciwpożarowego. Tak wybudowany budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia i nie spełnia warunków technicznych. Ponadto wybudowanie budynku na cudzym gruncie narusza uzasadnione interesy osób trzecich, tj. właścicieli działki nr [...]. Organ stwierdził zatem, że w celu zalegalizowania przedmiotowego obiektu budowlanego, który jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym, konieczna jest rozbiórka części budynku warsztatowego w zakresie wskazanym w opisanej wyżej decyzji. M. P. i T. S. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie, domagając się jej uchylenia. Zarzucili jej m.in. naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 6, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, niezbędne do nakazania rozbiórki całego obiektu budowlanego, w związku z czym organ pierwszej instancji prawidłowo, na podstawie art. 40 tej ustawy, nałożył obowiązek częściowej rozbiórki warsztatu mechanicznego, gdyż dopiero rozbiórka fragmentu ściany znajdującej się na sąsiedniej działce oraz wybudowanie właściwej ściany konstrukcyjnej przeciwpożarowej w granicy nieruchomości doprowadzi przedmiotowy obiekt do zgodności z prawem. M. P. i T. S. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucili m. in. naruszenie art. 40 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten umożliwia nakazanie dokonania częściowej rozbiórki budynku, w sytuacji braku spełnienia przesłanek nakazujących rozbiórkę, wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., dalej "ppsa") oddalił ją. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przewidziane w art. 40 ustawy - Prawo budowlane wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Tego rodzaju przeróbki mieszczą się w dyspozycji powołanego przepisu i prowadzą do zachowania obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z prawem. Badanie przesłanek umożliwiających legalizację samowolnie wybudowanego obiektu dokonywane jest w oparciu o przepisy aktualne, gdyż proces legalizacji zawsze ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem obowiązującym. Dlatego przy ocenie, czy możliwe do dokonania zmiany i przeróbki doprowadzą do stanu zgodnego z prawem, zastosowanie znajdą przepisy obowiązujące w chwili wydawania decyzji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ zasadnie uznał, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem może nastąpić wyłączenie przez jego częściową rozbiórkę – w tej części, która posadowiona jest na działce nr [...], co do której skarżący nie posiadali prawa do dysponowania na cele budowlane, co oznacza, że nie uzyskaliby pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane). Tym samym samowolne zrealizowanie obiektu na cudzym gruncie (bez prawa do dysponowania nim) powoduje naruszenie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli działki nr [...]. Od powyższego wyroku skarżący wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazali na naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 40 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że przepis ten umożliwia nakazanie dokonania częściowej rozbiórki budynku, podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż ma on zastosowanie jedynie do zmiany lub przeróbek budynku niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie; - art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku narusza uzasadnione interesy osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej, pomimo że udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przez stwierdzenie jego zdatności do użytku nie przesądza o prawie własności gruntu i nie ma bezpośredniego wpływu na ustalenie tych praw, a w konsekwencji nie narusza uzasadnionych interesów właściciela sąsiedniej działki w rozumieniu tej ustawy; 2) przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, ogólnikowym uzasadnieniu wyroku oraz całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez stronę skarżącą w skardze zarzutów, a mianowicie naruszenia: a) prawa materialnego polegającego na zastosowaniu przepisów nieobowiązujących w dacie budowy oraz w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego, tj. § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z 2002 r."); b) prawa materialnego przez zastosowanie § 12 oraz § 13 oraz dalszych przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62, z poźn. zm.) do obowiązku wybudowania ściany przeciwpożarowej, pomimo że powołane przepisy nie odnoszą się do stanu faktycznego będącego przedmiotem postępowania; c) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane przez uznanie, że wybudowanie obiektu budowlanego nastąpiło w sposób niezapewniający ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działki nr [...], pomimo że z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, iż nie tylko wyrazili oni zgodę na wybudowanie przez skarżących obiektu budowlanego, ale również przez 20 lat nie podjęli żadnych działań zmierzających do zmiany istniejącego stanu rzeczy, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że budowa tego obiektu realizowana była za ich zgodą i tym samym organ błędnie uznał, że budowa obiektu budowlanego naruszyła w dacie budowy obiektu ich uzasadnione interesy; d) prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, pozwalającą na stwierdzenie, że skoro żaden przepis powołanego rozporządzenia nie zezwala na usytuowanie obiektu budowlanego z przekroczeniem granicy, to przekroczenie granicy nieruchomości stanowi o jej niezgodności z ww. rozporządzeniem; e) art. 8 i art. 107 § 3 kpa przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnikowych stwierdzeń oraz wewnętrznie sprzecznych, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, czy w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki rozbiórki z art. 37 ustawy - Prawo budowlane; f) przepisów postępowania administracyjnego przez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem reguł wskazanych w art. 6 oraz art. 107 § 3 kpa przez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, tj. brak wskazania konkretnego przepisu "warunków – technicznych – budowlanych" obowiązujących w dacie wybudowania samowoli budowlanej lub wszczęcia postępowania administracyjnego obligujących skarżących do wybudowania ściany przeciwpożarowej, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; g) art. 8 kpa przez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego co do zachowania właścicieli działki nr [...] w dacie budowy obiektu budowlanego przez uznanie, że nie wyrazili oni zgody na jego budowę w ten sposób, aby budynek przylegał bezpośrednio do ich budynku warsztatowego, pomimo że w dacie budowy wyrazili oni zgodę na budowę oraz nie zgłaszali żadnego sprzeciwu w trakcie budowy i bezpośrednio po niej, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem podstawową przesłanką wydanej decyzji była okoliczność związana z ich interesami; - a w konsekwencji zastosowanie art. 40 ustawy - Prawo budowlane, pomimo wybudowania obiektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przytoczonego w podstawie kasacyjnej w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, art. 40 ustawy - Prawo budowlane, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy, organ orzeka o nakazie rozbiórki całego obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli stwierdzi, że obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub (pkt 1) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Powyższe oznacza, że w procesie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co miało miejsce w niniejszej sprawie, w oparciu o ustawę - Prawo budowlane z 1974 r., organ, po stwierdzeniu, że obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wyklucza nakazanie rozbiórki tego obiektu, dokonuje oceny, czy obiekt ten został zrealizowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie realizacji obiektu i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej. W niniejszej sprawie organ nadzoru budowlanego prawidłowo stwierdził, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, niezbędne do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, w związku z czym, mając na uwadze, że sporny budynek został wybudowany niezgodnie z przepisami, nałożył obowiązek częściowej rozbiórki i przebudowy warsztatu mechanicznego na podstawie art. 40 tej ustawy. Organ powołał się w tym zakresie na dokumentację techniczną przedłożoną przy piśmie z dnia 27 lutego 2015 r., z której wynika, że przedmiotowy budynek warsztatowy przylega bezpośrednio do sąsiedniego budynku magazynowego na działce nr [...], przekraczając granicę tej działki oraz nie posiada własnej ściany tylnej, spełniającej rolę oddzielenia przeciwpożarowego. Oznacza to, że budynek ten narusza przepisy określające odległości i sposób usytuowania obiektów budowlanych względem obiektów sąsiednich, w tym § 272 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r., zgodnie z którym budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej. Podkreślić należy, że przewidziane w art. 40 ww. ustawy - Prawo budowlane "wykonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem" należy interpretować możliwie szeroko. Może ono zatem polegać, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzenia do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych (por. wyroki NSA z dnia: 1 lutego 2006 r., sygn. II OSK 775/05; 1 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1886/08; 26 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2018/11, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, jak również organom, błędnej wykładni art. 40 powołanej ustawy, bowiem nałożony na skarżących obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku warsztatowego wybudowanego samowolnie na terenie sąsiedniej działki nr [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę części tego budynku w zakresie wskazanym w decyzji organu pierwszej instancji, mieści się w dyspozycji tego przepisu. Odnosząc się natomiast do podstawy kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 42 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku narusza uzasadnione interesy osób trzecich, w tym właścicieli działki sąsiedniej, należy wskazać, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2376/10, którego oceną prawną był związany organ orzekający w niniejszym postępowaniu, Sąd ten stwierdził, że ocena przez organy nadzoru budowlanego zdatności ww. obiektu powstałego w ramach samowoli budowlanej nie może ograniczyć się wyłącznie do zagadnień konstrukcyjno-budowlanych, bowiem przez pojęcie zdatności do użytku należy także rozumieć takie zrealizowanie obiektu, że nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej, a ponadto jest dopuszczalny także w świetle innych obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, organ był zobowiązany do zbadania tej okoliczności i słusznie w tym zakresie uznał, że budynek warsztatowy zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, przylegając bezpośrednio do sąsiedniego budynku magazynowego na działce nr [...], przekraczając granicę tej działki, nie posiadając własnej ściany tylnej, spełniającej rolę oddzielenia przeciwpożarowego, narusza interesy współwłaścicieli tej działki. Na potwierdzenie tej tezy należy także wskazać na oświadczenie właścicieli działki nr [...] z dnia 11 listopada 1985 r., z którego wynika, że owszem, zgodzili się oni na wybudowanie garażu na dwa samochody dostawcze i pomieszczenia gospodarczego w linii granicy ich działki sąsiadującej z działką skarżących, co oznacza, że wyrazili oni zgodę na wybudowanie ww. obiektu budowlanego jedynie w granicy ich działki, ale nie poza nią. W tym kontekście nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane przez uznanie, że wybudowanie obiektu budowlanego nastąpiło w sposób niezapewniający ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działki nr [...]. Niezasadny jest także zarzut skarżących kasacyjnie, że przez 20 lat współwłaściciele działki nr [...] nie podjęli żadnych działań zmierzających do zmiany istniejącego stanu rzeczy, co w konsekwencji oznacza, że budowa obiektu budowlanego realizowana była za ich zgodą. Należy bowiem mieć na uwadze, że właściciele działki nr [...] wnieśli skutecznie odwołanie od decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-Bemowo z dnia [...] lutego 1999 r. udzielającej skarżącym pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego, co oznacza, że nie zgadzali się na wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego w takim zakresie. W konsekwencji organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] października 2010 r. decyzję tę uchylił i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opisanym powyżej wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. oddalił skargę, przychylając się do stanowiska organu drugiej instancji, że pozwolenie na użytkowanie jest jednym z końcowych etapów legalizacji samowoli budowlanej, zatem w pierwszej kolejności organy powinny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepisu ustawy - Prawo budowlane. Należy podkreślić, że przedmiotowe postępowanie w zakresie legalizacji samowoli budowlanej do dnia dzisiejszego się toczy, a zatem trudno w tych okolicznościach uznać, że współwłaściciele działki nr [...] powinni podjąć jeszcze jakieś inne działania, skoro te, które podjęli w postaci zakwestionowania decyzji z dnia[...] lutego 1999 r. o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu do dnia dzisiejszego się nie zakończyły. Bezpodstawny jest także zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. § 272 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. polegający na zastosowaniu przepisów nieobowiązujących w dacie budowy oraz w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Należy bowiem podzielić stanowisko zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 1996 r., K 9/95 (publ. OTK 1996/1/2), w którym stwierdzono, że samo rozpoczęcie budowy bez przewidzianego prawem wymaganego zezwolenia stanowi samowolę budowlaną, zaś z jej konsekwencjami sprawca liczył się lub powinien był się liczyć, oceniając je według stanu prawnego obowiązującego w momencie zdarzenia. Zdarzeniem prawnym w danym wypadku jest samowola polegająca nie tylko na rozpoczęciu, ale i kontynuowaniu budowy bez stosownego pozwolenia i to pomimo świadomości, że jest to działanie bezprawne. Oznacza to, że samowola budowlana powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest zatem samowola budowlana w ujęciu prawnym, a nie jedynie działania faktycznie ją inicjujące. W świetle powyższego, zastosowanie obowiązujących w chwili orzekania, a nie budowy przepisów, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie narusza konstytucyjnego zakazu retroakcji. Także nie może odnieść oczekiwanego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, bowiem w istocie organ przepisów tych nie stosował, a jak słusznie podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wymóg posiadania ściany oddzielenia przeciwpożarowego o odpowiedniej klasie odporności ogniowej, który w niniejszej sprawie nie został spełniony, został wprowadzony dopiero rozporządzeniem z 2002 r., który to akt wykonawczy stanowił w tym zakresie podstawę prawną decyzji. Podniesione natomiast w podstawie kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa sprowadzają się w istocie do zakwestionowania zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego, tj. w postaci niewyjaśnienia spełnienia przesłanek z art. 37 ustawy - Prawo budowlane, braku wskazania konkretnego przepisu "warunków-technicznych-budowlanych" obowiązujących w dacie wybudowania samowoli budowlanej oraz kwestii dotyczącej wyrażenia przez współwłaścicieli działki nr [...] zgody na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego. Wszystkie te zarzuty zostały wyjaśnione w ramach rozważań odnośnie podstaw kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego, a zatem brak jest podstaw do ustosunkowywania się do nich po raz kolejny w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zwłaszcza, że nie zostały one doprecyzowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, określający zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno być ono zatem sporządzone w taki sposób, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji stan faktyczny oraz prawny sprawy przedstawiono w sposób właściwy oraz odzwierciedlono w nim dokonaną sądowoadministracyjną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji. Sąd, w ślad za prawidłowym stanowiskiem organu, przyjął jako rzeczywisty stan faktyczny, który ustalony został w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i słusznie w tym zakresie uznał, że wybudowany w ramach samowoli budowlanej budynek musi zostać doprowadzony do stanu zgodnego z prawem w zakresie wskazanym w decyzji organu pierwszej instancji nakazującej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.