II OSK 1162/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant straszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1865/23 w sprawie ze skargi M.Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2023 r. nr 602/23 w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na rzecz M.Z. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 2 lutego 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1865/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.Z., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: WINB) z dnia 19 maja 2023 r. nr 602/23 oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (zwanego dalej: PINB) z 3 stycznia 2323 r. IVOT/ 1 /2023. Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję PINB stwierdzającą wykonanie nałożonego decyzją PINB z 5 października 2022 r. nr IVOT/224/2022 obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez wypełnienie otworów usytuowanych w odległości 3,0 m od granicy z działkami sąsiednimi, w ścianach zewnętrznych: północnej i południowej, materiałem, nie posiadającym cech przezroczystości i uniemożliwiającym obserwację lub otwieranie, stanowiącym element ściany pełnej. W skardze kasacyjnej M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w P. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędną wykładnię i zakwestionowanie przez Sąd, że zmiany dokonane w obrębie ścian oddzielenia przeciwpożarowego w przypadku zastosowania innego przeszklenia nie odpowiadają normom przeciwpożarowym w odniesieniu do zastosowanego wypełnienia podczas gdy w omawianej sprawie dokonane zmiany są zgodne z wymogami rozporządzenia; 2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd, że organy nieprawidłowo zebrały i oceniły materiały dowodowy w sprawie podczas, gdy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający w sprawie i pozwala na ocenę, że zmiany dokonane w obrębie ścian oddzielenia przeciwpożarowego w przypadku zastosowania innego przeszklenia odpowiadają nomom przeciwpożarowym w odniesieniu do zastosowanego wypełnienia. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała, że zasadnie organ uznał, iż decyzją PINB nie nakazano wypełnienia otworu cegłą szklaną lub luksferem, a materiałem nieposiadającym cech przezierności i uniemożliwiającym obserwację lub otwieranie. W związku z tym skarżąca mogła zastosować inny materiał niż cegła szklana lub luksfer. § 232 ust. 6 rozporządzenia w sposób jednoznaczny określa, że ścianę oddzielenia przeciwpożarowego można wypełnić nie tylko cegłą szklaną lub luksferem, ale każdym materiałem przepuszczającym światło i będącym przeszkleniem, o ile spełnia warunki ściany pożarowej. Organ odwoławczy ponadto po przeprowadzaniu postępowania dowodowego uznał, że roboty zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe zostało również potwierdzone wskazaną w uzasadnieniu decyzji opinią, dr inż. P.S., w której autor m.in. wskazał, że wypełnienie otworów w ścianach zewnętrznych usytuowanych 3 m od granicy poprzez zastosowanie ścian profilowych w systemie ALUPROF MB36 E130 stanowi element ściany pełnej, jest materiałem nieposiadającym cech przezierności uniemożliwiającym obserwację, jest nieotwieralne i jest zgodne z zaleceniem PINB w decyzji. Sąd I instancji wskazał, że punktem odniesienia dla dokonanej przez organy kontroli stał się jedynie § 12 ust. 1 rozporządzenia, pozostawiając poza zakresem ustaleń pozostałe regulacje prawne. Sąd zwrócił uwagę, że w myśl § 232 ust. 6 rozporządzenia w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego dopuszcza się wypełnienie otworów materiałem przepuszczającym światło takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, przy czym klasa odporności ogniowej wypełnień nie powinna być niższa niż ustalone w tabeli wskazane wartości. Sąd I instancji kwestionując ocenę organów nadzoru budowlanego nie zwrócił uwagi na specyfikację zastosowanych materiałów. Z zebranej dokumentacji w sprawie wynika, że zastosowano ściany profilowe w systemie ALUPROF M386 EI30. Z informacji producenta wprost wynika, że zastosowane materiały posiadają klasę odporności ogniowej El 30. Dokonane zmiany nie miały żadnego znaczenia dla oceny klasy odporności ogniowej. Organy prowadzące postępowanie nie musiały zbierać dodatkowych dowodów potwierdzających informacje zawarte w specyfikacji produktu. Organy obu instancji wywiązały się z obowiązków wynikających z przywołanych w podstawach kasacyjnych przepisów k.p.a. PINB w decyzji z 5 października 2022 r. nakazał skarżącej dokonanie określonych działań. Skarżąca dokonała odpowiednich zmian i poprawek, informując o wszystkim organ administracji. PINB przeprowadził czynności kontrolne, podczas których stwierdził, że otwory znajdujące się w odległości 3 m od granic działki w ścianach północnej i południowej wypełnione zostały materiałem nieposiadającym cech przezroczystości, uniemożliwiającym obserwację. Stwierdzono, że przeszklenia są nieotwierane i stanowią elementy ściany przeciwpożarowej. Organ przed wydaniem decyzji 3 stycznia 2023 r. dokonał zatem wszystkich niezbędnych ustaleń. Zebrał odpowiedni materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił. Podobnie WINB w toku postępowania przeprowadził oględziny, podczas których stwierdził, że obowiązki nałożone na skarżącą zostały zrealizowane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.Z. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; zwanej dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć trzeba, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja WINB wydana została w ramach postępowania naprawczego. W postępowaniu tym, decyzją z 5 października 2022 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z pózn.zm.; zwanej dalej: p.b.) PINB nakazał skarżącej kasacyjnie doprowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, prowadzonych na działce ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] miasta W., do stanu zgodnego z prawem poprzez wypełnienie otworów usytuowanych w odległości 3,0 m od granicy z działkami sąsiednimi, w ścianach zewnętrznych: północnej i południowej, materiałem nieposiadającym cech przezroczystości i uniemożliwiającym obserwację lub otwieranie, stanowiącym element ściany pełnej. Następnie PINB decyzją z 3 stycznia 2323 r. IVOT/ 1 /2023, na podstawie art. 51 ust. 3 p.b. stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego ww. decyzją z 5 października 2022 r., a poddaną kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie decyzją z 19 maja 2023 r. nr 602/23 WINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśnić trzeba, że stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 3 p.b. - stanowiącym materialnoprawną podstawę decyzji WINB - po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo (pkt 1) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 2). Obowiązek sprawdzenia wykonania nałożonego na inwestora obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., obciąża zgodnie z art. 51 ust. 3 p.b. organ nadzoru budowlanego, który ma stwierdzić czy wykonanie nałożonego obowiązku doprowadziło do zgodności inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku jest uzależnione od zebrania kompletnego materiału dowodowego, uprawniającego do stwierdzenia, że obiekt budowlany, którego dotyczy to postępowanie, jest zgodny z prawem. W przedmiotowej sprawie argumentacja WINB w znakomitej większości opiera się na powieleniu treści opinii technicznej autorstwa dr inż. P.S. Podkreślić trzeba, że opinia ta - sporządzona na zlecenie inwestora - jest dokumentem prywatnym. Opinia techniczna nie stanowi bowiem opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Stanowi dowód w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie na zasadach określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Wartość dowodowa takiej opinii powinna zostać oceniona przez organ nadzoru budowlanego, w świetle całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Przedłożenie takiej opinii przez inwestora nie zwalania organu z obowiązku samodzielnego ustalenia okoliczności faktycznych sprawy. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, że ewentualne wątpliwości dotyczące zagadnień technicznych odnoszących się do stanu technicznego obiektu może i powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich merytorycznych kompetencji. Tymczasem WINB zamiast dokonać własnych ustaleń w zakresie wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z 5 października 2022 r., co do zasady stanowisko swoje oparł na powieleniu argumentacji autora wspomnianej opinii. Organu nadzoru budowlanego dokonały wprawdzie dodatkowo kontroli wykonania obowiązku, jednak lakoniczne twierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji WINB, iż w trakcie oględzin stwierdzono, że decyzja PINB z 5 października 2022 r. została wykonana (cyt.) "zgodnie z jej zapisami" uznać należy, za dalece niewystarczające. Niezasadny wobec tego okazał się zarzut naruszenia art. 151 w związku 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Z uwagi na wskazane powyżej uchybienia w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy, nie była możliwa wiążąca ocena, czy zastosowane przez inwestora wypełnienie otworów okiennych w ścianach zewnętrznych: południowej i północnej, jest wystarczające do spełnienia wymogu z § 232 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy czym podzielić trzeba stanowisko Sądu I instancji, iż przedmiotowe otwory okienne mogą być wypełnione materiałem, który - podobnie jak luksfery czy cegła szklana - nie tylko nie powinien posiadać cech przezroczystości i umożliwiać obserwacji czy otwierania, ale również istotne jest, aby użyte wypełnienie tworzyło ścianę, która spełnia rolę ściany pełnej dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Ocena czy metoda zastosowana przez inwestora spełnia te wymagania, możliwa będzie dopiero po wyeliminowaniu przez organy wskazanych powyżej uchybień w zakresie postępowania dowodowego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.