II OSK 1160/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1196/19 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1196/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę R. K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia 11 września 2019 r., nr OA.7721.24.1.2019, którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia 18 czerwca 2019 r., nr PINB.5160.2.2019 nakazującą skarżącej rozbiórkę budynku gospodarczego (garażu) na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] . Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. K. zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 6, 7, 8 § 1 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przez przyjęcie w ślad za organami, że skarżąca nie dokonała skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych; 2. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, niezgodnie z aktami sprawy i odmiennie od ustaleń organów administracji, że objęty treścią pisma skarżącej z dnia 2 maja 2013 r. budynek gospodarczy oraz obiekt wybudowany mają powierzchnię zabudowy wynoszącą więcej niż 25 m oraz, że wymienione obiekty nie kwalifikują się do kategorii wolnostojącego budynku gospodarczego, dla którego w dacie złożenia przez skarżącą pisma z dnia 2 maja 2013 r. wystarczyło zgłoszenie zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., poz. 414 z późn. zm., dalej "P.b."); 3. art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz art. 49b ust. 1 P.b. poprzez pominięcie, że skarżąca nabyła – na skutek upływu trzydziestodniowego terminu do wydania przez właściwy organ sprzeciwu od dnia doręczenia mu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych – prawo do wykonania objętego pismem skarżącej z dnia 2 maja 2013 r. budynku gospodarczego; 4. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 30 ust 1 pkt 1 P.b. w zw. z art 49b ust. 1 i 2 P.b., polegające na uznaniu wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku gospodarczego za samowolę budowlaną i nakazanie jego rozbiórki. Wskazując na powyższe R. K. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przypominając zasadnicze dla sprawy okoliczności zaznaczyć trzeba, że kwestionowany przez R. K. nakaz rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] został orzeczony na podstawie art. 49b ust. 1 P.b. Nastąpiło to po tym, jak Powiatowy Inspektor postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2019 r. nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów określonych w art. 49b ust. 2 P.b., a skarżąca dokumentów tych nie przedłożyła. Po rozpatrzeniu odwołania R. K. Wojewódzki Inspektor, utrzymując nakaz rozbiórki w mocy, wskazał natomiast, że nie było nawet powodów do umożliwienia skarżącej legalizacji spornego budynku, gdyż i tak jego położenie narusza ustalenia uchwały IX/96/2011 Rady Miasta Tarnobrzega z dnia 31 marca 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w [...] . To ostatnie ustalenie zweryfikował i potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku podkreślając, że budynek wkracza w teren oznaczony symbolem KDZ – teren dróg zbiorczych. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w istocie rzeczy bazują na odmiennej, aniżeli przedstawiona przez organy nadzoru budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, ocenie jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. R. K. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 P.p.s.a., twierdzi, że Sąd ten wadliwie nie stwierdził po stronie organów naruszenia przepisów zarówno postępowania (art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.) jak i naruszenia przepisów prawa materialnego art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 2 i art. 49b ust. 1 P.b. oraz art. 30 ust 1 pkt 1 P.b. w zw. z art 49b ust. 1 i 2 P.b. Skarżąca stara się przekonywać, że pismem z dnia 2 maja 2013 r. dokonała skutecznego zgłoszenia spornego budynku gospodarczego, a zgłoszenie to nie spotkało się ze sprzeciwem organu architektoniczno-budowlanego wyrażonym w drodze decyzji. To wiedzie ją do konkluzji, że była uprawniona do jego realizacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z oceną stanu faktycznego sprawy zaprezentowaną przez skarżącą zakładającą, że pismo z dnia 2 maja 2013 r. było skutecznym zgłoszeniem budowy wolnostojącego budynku gospodarczego w oparciu o art. 29 ust. 1 pkt 2 P.b. (w brzmieniu z 2013 r.), które nie spotkało się ze sprzeciwem organu. Wskazane wyżej pismo adresowane było do "Urzędu Miasta Wydziału Drogownictwa w [...] " i zawierało następujące wystąpienie: "Zwracam się z prośbą o przybliżenie budowy garażu na samochody do ul. [...] na 5 m. Prośbę swą motywuję tym, że posiadam szczupłą działkę opatrzoną drogami z dwóch stron. Lokalizacja garażu jest bardzo korzystna dla mnie ze względu ekonomicznego jak i estetycznej zabudowy w Osiedlu [...]". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że treść pisma z dnia 2 maja 2013 r. nie odpowiada zgłoszeniu budowy budynku gospodarczego, a stanowi wystąpienie do zarządcy drogi o zgodę w trybie art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w dacie zgłoszenia pisma tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260) na usytuowanie obiektu budowlanego względem drogi w odległości mniejszej niż wynikająca z ustawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że w treści pisma z dnia 2 maja 2013 r. nie ma – i trzeba to podkreślić – żadnej wzmianki o zamiarze budowy. Zawiera ono prośbę "o przybliżenie budowy garażu na samochody do ul. [...] na 5 m". Sformułowanie takie nie świadczy o tym, że osoba wnosząca pismo zgłasza budowę, a raczej, jak zaznaczono, świadczy o wystąpieniu o zgodę na określoną lokalizację obiektu budowlanego w zbliżeniu do drogi publicznej. Skądinąd taką kwalifikację pisma potwierdza sposób jego zaadresowania do: "Urzędu Miasta Wydziału Drogownictwa w [...] ". Zważając na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nadmienia również, że z uwagi na treść pisma z dnia 2 maja 2013 r., które nie wyraża zamiaru wykonania robót budowlanych, R. K. nie może powoływać się na fakt, iż organ architektoniczno-budowlany nie zgłosił względem niego sprzeciwu zgodnie z art. 30 ust. 5 P.b. Z okoliczności sprawy wynika, że działający z upoważnienia Prezydenta Naczelnik Wydziału Architektury, Budownictwa i Inwestycji Urzędu Miasta Tarnobrzega właśnie z uwagi na treść wymienionego pisma potraktował je w kategoriach innego rodzaju wystąpienia i odpowiedział na nie pismem zawierającym wyjaśnienia dotyczące ustaleń planu miejscowego dla terenu działki nr [...] przy ul. [...] , z uwzględnieniem przebiegu drogi oznaczonej w nim jako 2 KDZ. Taką reakcję organu należy uznać za w pełni usprawiedliwioną w zaistniałych okolicznościach. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzuty skargi kasacyjnej – tak dotyczące niedostrzeżenia przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów postępowania, jak i naruszeń przepisów prawa materialnego przez organy nadzoru budowlanego – nie są usprawiedliwione. Zarzuty sformułowane przez R. K. opierają się bowiem na błędnym założeniu, że pismo z dnia 2 maja 2013 r. było skutecznym zgłoszeniem budowy budynku gospodarczego. Pismo to jednak – wbrew skarżącej – nie zawiera ani jednego sformułowania, które można by poczytywać jako "zgłoszenie budowy", czy choćby w innej formie wyrażonego zamiaru przystąpienia do niej. Wyraża ono jedynie "prośbę o przybliżenie budowy garażu do ul. [...] na 5 m". Co więcej, było skierowane do Wydziału Drogownictwa w [...] Urzędu Miasta, a to tylko potwierdza, że było wystąpieniem do zarządcy drogi o zajęcie stanowiska w przedmiocie lokalizacji budynku względem drogi. Odnosząc się natomiast do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a., który powiązano z błędnymi (zdaniem skarżącej) ustaleniami Sądu pierwszej instancji co do powierzchni zabudowy spornego budynku oraz jego wolnostojącego charakteru, stwierdzić należy, że zagadnienia te nie mają istotnego znaczenia dla sprawy – wobec ustalenia, że pismo z dnia 2 maja 2013 r. nie stanowiło skutecznego zgłoszenia budowy spornego budynku gospodarczego na działce na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] . W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.