II OSK 1157/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędzia NSA Jerzy Stankowski, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Protokolant starszy asystent sędziego Sylwia Misztal, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Rozwoju i Technologii oraz Gminy W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1554/21 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 maja 2021 r. nr DLI-I.7621.27.2020.AN.3 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę w całości; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Gminy W. M. kwotę 820 (osiemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1554/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 maja 2021 r., znak: DLI-I.7621.27.2020.AN.3 w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II). Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia 28 maja 2012 r., nr 9/12 Wojewoda Dolnośląski zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "inwestor") na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi ekspresowej S5 Poznań - Wrocław, na odcinku Korzeńsko /bez węzła/ - węzeł "Widawa" Wrocław" oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku odwołań od powyższej decyzji, wniesionych przez E. G., Dyrektora Centralnego Ośrodka Badania [....] oraz T. P., Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia 7 lutego 2014 r., znak: DOII-llleb/BOII-3eb-772-75-239/12/13/14 uchylił w części zaskarżoną decyzję Wojewody Dolnośląskiego i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W odniesieniu do odwołania wniesionego przez T. Z. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia 23 grudnia 2013 r. stwierdził, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 378/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił jednak powyższe postanowienie, uznając, że nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Traktując odwołanie T. Z. jako podanie o wznowienie postępowania, postanowieniem z dnia 31 października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 7 lutego 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: "K.p.a."). Po rozpatrzeniu wniosku inwestora o zmianę decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 maja 2012 r., złożonego w ramach wznowionego postępowania, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu postanowieniem z dnia 8 września 2015 r. uzgodnił realizację przedmiotowego przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji. W dniu 8 października 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynęło pismo inwestora z dnia 6 października 2015 r. zawierające wniosek o uwzględnienie dodatkowych zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym wymienionych w załączniku do tego pisma. Następnie wraz z pismem z dnia 9 października 2015 r. inwestor przesłał zaktualizowane części projektu budowlanego zawierające rozwiązania projektowe zawarte we wnioskach o zmianę decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 maja 2012 r. oraz w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 8 września 2015r. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego decyzją z dnia 17 grudnia 2015 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa, powołując się na art. 151 § 1 i 2 K.p.a., stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. wydana została z naruszeniem prawa oraz że stosownie do art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się tej decyzji we wskazanej części, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (pkt I). Ponadto uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. w części dotyczącej pkt. XXII (pkt II) oraz uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 maja 2012 r. w określonych w niej częściach i orzekł w tym zakresie o zmianach, o które wnioskował inwestor (pkt III). Po rozpatrzeniu wniosków złożonych przez Gminę W. M. (dalej: "Gmina"), Stowarzyszenie [...], T. Z. oraz J. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 17 grudnia 2015 r. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia 23 marca 2018 r., znak: DLII.6621.19.2016.AN.27 uchylił wymienioną decyzję w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, zaś w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1263/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy, uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 marca 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 grudnia 2015 r. oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 października 2014 r. o wznowieniu postępowania. W wyniku skarg kasacyjnych wniesionych przez inwestora oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 283/19 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 marca 2018 r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3800/19 oddalił skargi kasacyjne wniesione od powyższego wyroku przez inwestora oraz Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju. W związku z tym wyrokiem decyzją z dnia 20 maja 2021 r., znak: DLI-1,7621.27.2020.AN.3 Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 3 w związku z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 K.p.a., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 grudnia 2015 r. i w tym zakresie stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył inwestor wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Gmina domagała się oddalenia skargi przyłączając się do stanowiska organu. W uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku z dnia 3 stycznia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Na wstępie podkreślił, iż zaskarżona decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w art. 145-152 K.p.a., przy czym zaznaczył, że punktem wyjścia do wydania jednego z rozstrzygnięć, które może wydać organ administracji po wznowieniu postępowania (art. 152 § 1 i 2 K.p.a.) jest stwierdzenie, czy w sprawie zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, w oparciu o którą postępowanie zostało wznowione. W tej sprawie Minister uznał, że zachodzi przeszkoda do uchylenia decyzji z dnia 7 lutego 2014 r. ze względu na przedawnienie, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. Wskazał, że w związku z zaistnieniem przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (T. Z. bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r.), termin przedawnienia wynosi pięć lat. Sąd pierwszej instancji przyjął, że termin przedawnienia upłynął 22 marca 2019 r. Dokonując takiej oceny, wziął pod uwagę brzmienie art. 11f ust. 3 i 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193 poz. 1194, ze zm.; dalej: "specustawa drogowa") oraz to, że obwieszczenie o wydaniu decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju zostało ogłoszone najpóźniej 7 marca 2014 r., a zatem czternastodniowy termin, przewidziany w art. 49 K.p.a., upłynął 21 marca 2014 r. Podzielił przy tym stanowisko Ministra, iż dla rozpoczęcia biegu terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a., wystarczające jest skuteczne doręczenie decyzji co najmniej jednej ze stron postępowania, przy czym zastrzegł, że w przypadku większej liczby stron postępowania termin ten należy liczyć od daty ostatniego doręczenia. Jednocześnie Sąd wskazał, że wcześniejsze doręczenie decyzji niż doręczenie w drodze obwieszczenia, nie miało wpływu na ustalenie daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. W efekcie Sąd stwierdził, że z uwagi na upływ terminu przedawnienia, Minister utracił kompetencję do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. we wznowionym postępowaniu oraz do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił, że na organie odwoławczym spoczywa obowiązek badania upływu terminu przedawnienia w toku postępowania odwoławczego, a w razie stwierdzenia, że doszło do upływu terminu organ ten powinien wydać decyzję stosownie do art. 151 § 2 K.p.a., podkreślił, że biegu terminu prekluzyjnego, określonego w art. 146 § 1 K.p.a., nie przerywa wznowienie postępowania, jak również wydanie decyzji nieostatecznej w toku postępowania administracyjnego. Terminy te mają charakter materialnoprawny i nie podlegają przerwaniu ani przywróceniu, a ich upływ jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które go spowodowały. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 151 § 2 K.p.a., ponieważ jej sentencja (osnowa) nie zawiera wskazania okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji (w tej sprawie okolicznością tą był upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a.). Uznał również, że w razie wystąpienia przeszkody z art. 146 § 1 K.p.a. organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, gdyż w takim przypadku podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu tejże decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca jej uchylenie. Ponadto Sąd dostrzegł pewną sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, tj. równoczesne stwierdzanie w osnowie zaskarżonej decyzji, iż "decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa" oraz wskazanie w jej uzasadnieniu, że decyzja z dnia 7 lutego 2014 r. była zgodna z prawem, gdyż merytoryczne zarzuty wnioskodawcy są niezasadne. W zaistniałych okolicznościach sprawy Sąd doszedł do wniosku, że brak było podstaw do uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. i rozpoznania sprawy na nowo we wznowionym postępowaniu. Wyjaśnił, że skoro zaszły przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 2 K.p.a., z uwagi na upływ terminu przedawnienia, organ utracił możliwość dokonywania zmian decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. Z tego samego powodu przyjął, że organ nie mógł też rozpoznać wniosków inwestora o zmianę decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 maja 2012 r. W związku z powyższym jako niezasadne Sąd pierwszej instancji ocenił zarzuty naruszenia przez organ wskazanych przepisów procedury administracyjnej i art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej: "p.b."). Odwołując się do poglądów judykatury podniósł, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 K.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 K.p.a.). Wskazał, że stanowisko to należy odnieść także do art. 36a p.b., który jest szczególnym przepisem w stosunku do art. 155 K.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 151 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję, jednocześnie podnosząc, że ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. O kosztach postępowania orzekł zgodnie z art. 206 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.). Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Minister oraz Gmina. Minister (od 12 sierpnia 2021 r. - Minister Rozwoju i Technologii w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii; Dz. U. z 2021 r. poz. 1470) zaskarżył wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 2 K.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 maja 2021 r. w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. z naruszeniem prawa, przejawiające się w błędnym założeniu, iż organ poprzez niewskazanie w sentencji (osnowie) okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (w tej sprawie okolicznością tą był upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. oraz prowadzenie postępowania co do jego istoty, naruszył art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 2 K.p.a., w sytuacji, gdy w uzasadnieniu decyzji Ministra wskazano okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji oraz ograniczono się do odpowiedzi na zarzuty zawarte we wnioskach o wznowienie postępowania i o ponowne rozpatrzenie sprawy, a więc nie uchybił regułom procesowym. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Gmina zaskarżyła wyrok w części, tj. w zakresie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 20 maja 2021 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 § 2 i art. 146 § 1 K.p.a. i błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż: a) brak dodania w sentencji przedmiotowej decyzji stwierdzenia, że odmowa jej uchylenia nastąpiła z powodu okoliczności, że od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji upłynęło pięć lat, b) przy jednoczesnym przytoczeniu tej okoliczności w uzasadnieniu decyzji, jednak równocześnie szerokim uzasadnieniu o materialnoprawnych aspektach sprawy stanowiło inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konkluzji skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o wydanie wyroku reformatoryjnego i oddalenie skargi, a nadto o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obie skargi kasacyjne oparte zostały na tej samej podstawie kasacyjnej uregulowanej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Ze względu na zawarte w nich podobne zarzuty naruszenia przepisów postępowania rozpoznano je łącznie. Skargi kasacyjne zawierają usprawiedliwione podstawy. Istota sprawy i zarazem podniesionych zarzutów w obu środkach odwoławczych sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że brak wskazania w osnowie decyzji okoliczności, z powodu których organ nie uchylił zaskarżonej decyzji, a więc elementu wymaganego przepisem art. 151 § 2 K.p.a., winno skutkować uchyleniem decyzji, mimo wyjaśnienia tych okoliczności w jej uzasadnieniu. Oceniając zasadność podstaw kasacyjnych należy mieć na uwadze, że bezspornym w sprawie jest, iż w postępowaniu zwyczajnym zakończonym wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju decyzji z dnia 7 lutego 2014 r., T. Z. nie brał udziału, wobec czego wznowiono postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postępowanie wznowieniowe zakończone zaś zostało wydaniem przez Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii decyzji z dnia 20 maja 2021 r. stwierdzającej, że dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Decyzję tę Minister podjął z powołaniem się na art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 1 K.p.a. Z brzmienia ostatnio powołanego przepisu (art. 146 § 1 K.p.a.) wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Na gruncie rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że dotychczasowa decyzja z dnia 7 lutego 2014 r. została doręczona wnioskodawcy, a pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o jej wydaniu w drodze obwieszczeń (vide art. 11f ust. 3 i 6 specustawy drogowej). Obwieszczenie o wydaniu powyższej decyzji zostało ogłoszone najpóźniej 7 marca 2014 r., a więc przewidziany w art. 49 § 2 K.p.a. czternastodniowy termin skutkujący jej doręczeniem upłynął 21 marca 2014 r. Zgodnie z powyższym prawidłowo uznano, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, upłynął już pięcioletni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji właściwie ustalił, że doszło do upływu ww. terminu, wskazując konkretne daty, od których należy liczyć termin pięcioletni. Wystąpienie przesłanki negatywnej uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania winno skutkować podjęciem decyzji ograniczającej się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Stanowiący podstawę takiego rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 2 K.p.a. określa elementy treści decyzji. Ma ona stwierdzać wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazywać okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że użyty w powyższym przepisie spójnik "oraz" oznacza koniunkcję, zatem intencją ustawodawcy było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. Kwestionując prawidłowość decyzji Ministra z dnia 20 maja 2021 r. Sąd pierwszej instancji wskazał na naruszenie przez organ art. 151 § 2 K.p.a., będące konsekwencją braku wpisania w jej osnowie (sentencji, rozstrzygnięciu) jednego z elementów określonych w tym przepisie, a mianowicie okoliczności, z powodu których nie uchylono dotychczasowej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. Trudno z tym stwierdzeniem polemizować. Z powodu niefortunnego zapisu zaskarżona decyzja Ministra z dnia 20 maja 2021 r. niewątpliwie narusza art. 151 § 2 K.p.a., jednakże, w ocenie NSA w składzie orzekającym, rację mają skarżący kasacyjnie, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie tego przepisu jest więc nie tylko wskazanie przepisów postępowania, którym organ uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania tych naruszeń na wynik sprawy administracyjnej podejmowanej w zaskarżonej decyzji lub postanowieniu (zob. np. wyroki NSA z: 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 5/18; 6 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 801/07; publ.: CBOIS). Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że odnosi się on do takich przypadków naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które - gdyby nie wystąpiły - to najprawdopodobniej skutkowałyby inną treścią decyzji (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 540/20; publ.: CBOIS). Innymi słowy, sąd administracyjny może wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję lub postanowienie wówczas, gdy między dostrzeżonym uchybieniem a wydanym w sprawie aktem administracyjnym zachodzi związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania administracyjnego. Wbrew stanowisku Sadu pierwszej instancji taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie. Należy mieć na uwadze, że kontrolowana decyzja Ministra z dnia 20 maja 2021 r. została wydana w związku z zapadłymi w tej sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1263/18 i z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1399/19 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 283/19 i z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3800/19. Orzekając ponownie w sprawie organ obowiązany był uwzględnić zawartą w nich ocenę prawną (art. 153 P.p.s.a.). Kierując się wskazaniami zawartymi w powołanych orzeczeniach sądowych, organ słusznie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 17 grudnia 2015 r. (ze względu na brak możliwości wykorzystania i zaskarżenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu z dnia 8 września 2015 r.). Natomiast w odniesieniu do decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. dostrzegł przesłankę negatywną z art. 146 § 1 K.p.a., która na tym etapie postępowania obligowała go do podjęcia decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., czego zresztą Sąd pierwszej instancji nie kwestionował. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że osnowa decyzji powinna być sformułowana jasno i precyzyjnie. Rozstrzygnięcie musi być zatem ujęte w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy (zob. np. wyroki NSA z: 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 800/15; 22 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1923/07; publ.: CBOIS). Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku nadmierną wagę przywiązał do braku przywołania w osnowie zaskarżonej decyzji okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. Przepis art. 151 § 2 K.p.a. nie konkretyzuje, w której części decyzji ten element powinien zostać zamieszczony - w sentencji, czy w uzasadnieniu. Zdaniem NSA powinno to nastąpić w osnowie (sentencji) decyzji, zaś motywy winny zostać wyłożone w uzasadnieniu. Omawiane uchybienie, do którego doszło, mogłoby zostać uznane za istotne, gdyby Minister w ogóle nie wypowiedział się dlaczego nie uchylił decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. Tymczasem wyczerpujące wyjaśnienie przyczyny odmowy uchylenia powyższego aktu administracyjnego znajduje pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra z dnia 20 maja 2021 r. (począwszy od s. 9), stanowiącego przecież jej integralną część (art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.). W omawianej materii uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 107 § 3 K.p.a. Organ po przedstawieniu w nim stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, wyjaśnił z jakich przyczyn nie jest możliwe uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. we wznowionym postępowaniu. Jednocześnie z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych, że organ powołując się na treść art. 151 § 2 K.p.a. zastosował art. 146 § 1 K.p.a. wskazując stwierdzone naruszenie prawa i okoliczności, z powodu których nie uchylił dotychczasowej decyzji. NSA stoi na stanowisku, że skoro decyzja Ministra z dnia 20 maja 2021 r. zawiera niezbędne ustalenia i prawne motywy działania organu, a jednocześnie w świetle materiału zawartego w aktach sprawy sąd administracyjny jest w stanie zweryfikować trafność oceny organu w zakresie zaistnienia negatywnej przesłanki (upływu czasu) i braku możliwości wydania decyzji merytorycznej, to tym samym jakkolwiek rzeczywiście osnowa zaskarżonej decyzji ogranicza się tylko do stwierdzenia, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 7 lutego 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, nie wymieniając okoliczności z powodu których organ tej decyzji nie uchylił, to uchybienie w tym zakresie nie ma wpływu na wynik sprawy w stopniu "istotnym", o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 1 K.P.a. nie jest bowiem wadliwością, uzasadniającą usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Ministra z dnia 20 maja 2021 r. W tych okolicznościach za w pełni zasadny należy uznać postawiony w obu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 § 2 K.p.a., a w skardze kasacyjnej Gminy - dodatkowo także art. 146 § 1 K.p.a. Natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej Ministra zarzut naruszenia art. 146 § 2 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można bowiem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że w postępowaniu wznowieniowym konieczne jest rozstrzygnięcie o wszystkich wadach ostatecznej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega występującą zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie rozbieżność dotyczącą zakresu stosowania art. 146 § 1 K.p.a. Według jednego z poglądów, upływ terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. pozbawia organ kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w tym też określenia rodzaju materialnoprawnych wad, którymi dotknięta była ostateczna decyzja. Wyklucza to nie tylko uchylenie decyzji, ale w ogóle możliwość merytorycznego rozpatrywania sprawy (zob. wyroki NSA z: 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 200/22; 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2767/18; 14 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1783/15; 26 maja 2015 r., sygn. akt II 2565/13; 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09; 19 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 239/20; 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2604/18; 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 15/21; 14 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 412/21 - publ.: CBOIS; T. Kiełkowski [w:] Komentarz, 2023, s. 1030; tenże, Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w postępowaniu administracyjnym wznowionym z przyczyn formalnych a ochrona prawa słusznie nabytego na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, PPP 2021/7–8, s. 131, cytat za : M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. w LEX/el. 2025, art. 146). Według drugiego poglądu, upływ terminu wskazanego w art. 146 § 1 K.p.a. nie wyklucza rozpoznania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną; organ ma zbadać sprawę w pełnym zakresie, w tym ustalić materialnoprawne wady ostatecznej decyzji (zob. wyroki NSA z: 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 937/16; 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 841/17; 25 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1846/13 - publ.: CBOIS; K. Sobieralski, P. Janiak, Skutki prawne wystąpienia negatywnych przesłanek wznowienia ogólnego postępowania administracyjnego [w:] Jednostka wobec władczej ingerencji organów administracji publicznej. Księga jubileuszowa dedykowana Profesor Barbarze Adamiak, red. J. Korczak, K. Sobieralski, Wrocław 2019, s. 521, cytat za M. Jaśkowska, op. cit.). NSA rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do pierwszego z przywołanych wyżej poglądów. Z normy prawnej wypływającej z treści art. 146 § 1 K.p.a. wynika wszak bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, co oznacza też zakaz dokonywania ustaleń materialnoprawnych wadliwości decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Pełny zakres badania i rozpoznania sprawy wznowieniowej dopuszczalny jest w przypadku skorzystania przez organ administracji z kompetencji zawartej w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. (tj. wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy) lub w art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 K.p.a. (tj. odmowy uchylenia decyzji z uwagi na to, że w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Wskazane wyżej kompetencje orzecznicze organu administracji orzekającego w trybie wznowienia postępowania aktualizują się jednak wyłącznie w sytuacji braku wystąpienia negatywnej przesłanki w postaci upływu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. W powołanym wyroku z 3 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 200/22 trafnie zwrócono uwagę na treść art. 149 § 2 K.p.a., zgodnie z którym postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis ten jednak nie nakłada na organ administracji obowiązku badania tej istoty w każdej możliwej sytuacji procesowej. Zakres bowiem rozpoznania sprawy może być węższy (ograniczony), o ile przepisy dotyczące wznowienia postępowania to przewidują. W sytuacji zaś wystąpienia przeszkody do uchylenia decyzji z uwagi na określony prawem upływ czasu od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (art. 146 § 1 K.p.a.) nie ma podstaw do prowadzenia przez organ administracji pełnego postępowania co do istoty sprawy, w tym do badania materialnoprawnych wad decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Podstawą rozstrzygnięcia organu administracji jest bowiem stwierdzony fakt naruszenia prawa przy wydaniu tejże decyzji oraz wskazana przyczyna uniemożliwiająca jej uchylenie. W konsekwencji należy uznać, że art. 146 § 1 K.p.a. stanowi samoistną podstawę ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy w postępowaniu wznowieniowym. Wynikającego z niego ograniczenia nie wyłącza brzmienie art. 149 § 2 K.p.a. Ostatni z przywołanych przepisów, jako zakreślający granice rozpoznawania sprawy, musi być bowiem analizowany łącznie z innymi przepisami regulującymi instytucję wznowienia postępowania, w tym z art. 146 § 1 K.p.a. Podstawową zaś funkcją art. 146 § 1 K.p.a. jest zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnej. Możliwość uchylenia badanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w tym przepisie. Zarzut odniesiony do art. 146 § 2 K.p.a. jest więc nieuzasadniony. Zastosowanie art. 146 § 2 K.p.a. wymaga przeprowadzenia postępowania, w ramach którego badana jest prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu merytorycznym. Postępowanie takie nie może być zaś prowadzone w razie zaistnienia przesłanek z art. 146 § 1 K.p.a., co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wszelkie rozważania organu w zakresie poprawności jurydycznej dotychczasowej decyzji zawarte w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji nie mają mocy prawnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona uchylił zaskarżony wyrok, na podstawie art. 188 P.p.s.a., i oddalił skargę w całości, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Jednocześnie na mocy art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądził od skarżącego na rzecz wnoszących skargi kasacyjne zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, które obejmują wpisy sądowe (po 100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (360 i 720 zł), ustalone według stawek określonych w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 15 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Koszty zastępstwa procesowego należne Gminie podwyższono uwzględniając nakład pracy pełnomocnika, który ją zastępował.