II OSK 1156/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 415/21 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr 867/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 415/21 oddalił skargę M.P. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB) z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr 867/2021 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia 13 lutego 2020 r. nr 177/2020 DWINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z dnia 8 października 2019 r. nr 82/2019 nakazującą skarżącemu doprowadzenie lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku wielorodzinnym położonym w J. do stanu poprzedniego. W następstwie kontroli wykonania decyzji przeprowadzonej w dniu 16 marca 2021 r. organ I instancji stwierdził, że nałożony nią obowiązek nie został zrealizowany. Upomnieniem z dnia 17 marca 2021 r., doręczonym 22 marca 2021 r., PINB wezwał M.P. do wykonania decyzji. Pomimo upływu terminu wyznaczonego w upomnieniu, obowiązek przywrócenia lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego nie został wykonany co spowodowało, że w dniu 14 czerwca 2021 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr 2/2021 celem egzekucji przedmiotowego obowiązku o charakterze niepieniężnym. Dnia 15 czerwca 2021 r. organ I instancji wydał postanowienie nr 49/2021 (doręczone wraz z tytułem wykonawczym 21 czerwca 2021 r.), w którym nałożył na M.P. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z wcześniejszych decyzji, wskazanego w tytule wykonawczym, w kwocie 10 000 złotych. Organ II instancji w wyniku rozpoznania złożonego zażalenia postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr 867/2021 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu DWINB wskazał w szczególności, że organ egzekucyjny nie ma kompetencji w zakresie weryfikacji ostatecznej i podlegającej wykonaniu decyzji. Zażalenie opiera się na kwestionowaniu obowiązku przywrócenia lokalu do stanu poprzedniego, w sytuacji gdy na tym etapie postępowania egzekucyjnego zadaniem organu jest wyłącznie doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Grzywnę w celu przymuszenia organ uznał - w okolicznościach niniejszej sprawy - za mniej uciążliwy środek egzekucyjny. Jej wysokość uznał za optymalną, mieszczącą się w granicach wyznaczonych przepisem prawa i uzasadnioną, biorąc pod uwagę funkcje, jakie ma spełniać oraz stosunek M.P. do nałożonego obowiązku. M.P. wniósł skargę na postanowienie DWINB wskazując, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest dla niego uciążliwe i krzywdzące. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnił, iż skarżony akt należy do kategorii postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i w konsekwencji podlega badaniu przez sąd pod względem zgodności z prawem. Podstawą prawną kontrolowanych postanowień są natomiast art. 119, art. 120 §, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 w związku z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm.), dalej: u.p.e.a. W niniejszej sprawie brak jest wątpliwości Sądu, że obowiązek nałożony decyzją administracyjną nie został wykonany. Wynika to zarówno z przeprowadzonej przez organ w dniu 16 marca 2021 r. kontroli, jak też z zawartych w skardze twierdzeń skarżącego, który przyznaje, że nie doprowadził budynku do stanu poprzedniego. Brak wykonania tych obowiązków doprowadził do wszczęcia postepowania egzekucyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z zasadą praworządności postępowania egzekucyjnego pozwalającej stosować tylko te środki egzekucyjne, które są wskazane w ustawie, organ ma do dyspozycji zamknięty katalog tych środków. Są to, odnosząc je do spraw związanych z egzekucją zobowiązania niepieniężnego, wskazane w dziale III u.p.e.a.: grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokalu i innych i przymus bezpośredni. Zestawiając ww. środki egzekucyjne z okolicznościami niniejszej sprawy, której przedmiotem jest doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, to organ może zastosować grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze. Kompetencja wyboru przez organ środka egzekucyjnego ograniczona jest zasadą wyrażoną w przepisie art. 7 § 2 ustawy u.p.e.a., według której organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - wybiera środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Organ przyjął, że dla skarżącego środkiem mniej uciążliwym będzie grzywna w celu przymuszenia. Jak podniósł Sąd wojewódzki przepis art. 119 § 1 u.p.e.a. stanowi, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Określający wysokość grzywny w celu przymuszenia przepis art. 121 u.p.e.a. stanowi, że wobec osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10 000 zł., zaś jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia. Analiza okoliczności niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, iż warunki konieczne do nałożenia grzywny zostały w sprawie spełnione. Podkreślono, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą presji, która ma na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania. Z tego powodu nie ma tu zastosowania zasada miarkowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.P. zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy stosowanie środka egzekucyjnego jest bezprzedmiotowe. Wykonanie obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr 2/2021 z dnia 14 czerwca 2021r., to znaczy doprowadzenie budynku położonego w J., gm. [...] do stanu poprzedniego, poprzez wykonanie robót szczegółowo wskazanych w decyzji DWINB nr 177/2020 z dnia 13 lutego 2020 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB nr 89/2019 z dnia 8 października 2019 r., uznać należy za bezprzedmiotowe skoro w obiegu prawnym istnieje prawomocne orzeczenie Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o sygn. akt [...] oddalające powództwo współwłaścicieli nieruchomości w J., gm. [...] o dopuszczenie do współposiadania i korzystania. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej. W myśl zaskarżonego przepisu tj. art. 7 § 3 u.p.e.a. stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. Skarżący kasacyjnie podnosi, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis nie został zastosowany - chociaż w jego opinii powinien być - pomimo faktu istnienia w obiegu prawnym orzeczenia Sądu Rejonowego w [...] w sprawie o sygn. [...], oddalającego powództwo współwłaścicieli o dopuszczenia do współposiadania i korzystania z zaadoptowanej przez stronę skarżącą części parterowej budynku w J., działka nr [...], gm. [...]. Z powyższego strona wywodzi, iż stosowanie środka egzekucyjnego w postaci nałożonej postanowieniem PINB i DWINB grzywny jest bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że pewnym problemem w stosowaniu komentowanego przepisu może być ustalenie znaczenia użytego w nim zwrotu "obowiązek [...] stał się bezprzedmiotowy". Ustawa nie zawiera bowiem definicji tego pojęcia. Obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej mogą skończyć swój byt wraz z utratą mocy prawnej aktów prawnych, z których wynikają, albo z ich zmianą (por. wyrok WSA z Lublinie z dnia 19 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 298/22, LEX nr 3515703). Ustanie mocy obowiązującej takiego aktu to pierwsza postać bezprzedmiotowości obowiązku. O ile uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej lub postanowienia, w których ustalono bądź określono egzekwowany obowiązek, rodzi bezpośrednio efekt jego wygaśnięcia, o tyle w przypadku ustaw tylko czasami może się zdarzyć, że skreślenie danego przepisu lub ustalenie, że traci moc ustawa, na podstawie której dany obowiązek ustalono, jest równoznaczne z jego wygaśnięciem, gdyż w przepisach końcowych ustawy derogującej może się znaleźć postanowienie na temat mocy obowiązującej decyzji lub postanowień wydanych na podstawie takich ustaw. Ustawy nowelizujące mogą zawierać dyspozycję co do losów ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych na podstawie poprzednio obowiązującej regulacji. Może też się zdarzyć, że w przypadku obowiązków wynikających bezpośrednio z mocy samego prawa z przepisów aktu derogacyjnego będzie wynikać, że obowiązki powstałe na podstawie uchylanej (w całości lub w części) ustawy, podlegają wykonaniu. W przeciwnym razie obowiązek wynikający z uchylonego przepisu prawa wygasa, a więc staje się bezprzedmiotowy. Bezprzedmiotowość obowiązków mających być lub będących przedmiotem egzekucji administracyjnej wynikać może także z przesłanek podmiotowych i przedmiotowych. Obowiązki ściśle związane z osobą zobowiązanego również wygasają wraz ze śmiercią osoby, na której spoczywały, co uzasadnia uznanie ich także za bezprzedmiotowe. Przedmiotem obowiązku jest bowiem w takich przypadkach konkretne zachowanie danego, imiennie oznaczonego podmiotu. Efekt bezprzedmiotowości obowiązku nastąpi również we wszystkich innych przypadkach, w których prawo przewiduje jego wygaśnięcie, mimo że nie został wykonany (np. umorzenie należności, przedawnienie). Bezprzedmiotowość obowiązku oznacza także sytuacje, w której przestaje być aktualne zachowanie stanowiące przedmiot obowiązku, np. uległa zniszczeniu rzecz, która miała być wydana przez zobowiązanego. Wskazanie wszystkich powyższych sytuacji, w których ogólnie możemy stwierdzić, że egzekucja obowiązku traci swój sens i uzasadnienie sięgania po środki przymusu, a ustawodawca jednoznacznie stwierdza, że stosowanie w nich środków egzekucyjnych jest niedopuszczalne, skłania do wyciągnięcia wniosku, że wolą ustawodawcy było zapewnienie, aby środki przymusu przewidziane i określone komentowaną ustawą używane były wyłącznie wówczas, gdy jest to niezbędne (por. Kijowski Ryszard Dariusz (red.) (w:) "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. II", LEX 2015, art. 7; 6.Zasada niezbędności egzekucji a art. 7 § 3 u.p.e.a., pkt. 6.1, 6.2, 6.3, 6.4; 6.6 oraz Przybysz Piotr Marek (w) "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX" WKP 2021; art. 7 Zasady praworządności, celowości, najmniejszej uciążliwości stosowanego środka egzekucyjnego pkt 9). W omawianej sprawie żaden z ww. przypadków bezprzedmiotowości obowiązku w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie zachodzi, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 7 § 3 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie. Fakt, iż w sferze postępowania cywilnego zapadł wyrok, na który powołuje się skarżący kasacyjnie oddalający powództwo o dopuszczenie do współposiadania i korzystania absolutnie nie oznacza, że prowadzone postępowanie egzekucyjne jest niedopuszczalne. Co istotne, tutejszy Sąd za własne uznaje stwierdzenie poczynione przez Sąd wojewódzki w zaskarżonym wyroku, iż prowadzone postępowanie oparte o przepisy u.p.e.a. jest konsekwencją pojawienia się w obrocie prawnym decyzji administracyjnej, której legalność została stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym tj. wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 282/20. Zatem skoro obowiązek wynikający z decyzji PINB nr 82/2019 utrzymanej w mocy decyzją DWINB nr 177/2020 i stwierdzony w tytule wykonawczym nr 2/2021 w dalszym ciągu nie został wykonany, jak i nie stwierdzono jego bezprzedmiotowości, skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.