II OSK 1156/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędzia WSA del. Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 401/17 w sprawie ze skargi M.H. i K.H. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1) oddala skargę kasacyjną, 2) oddala wniosek D.B. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 401/17 oddalił skargę K.H. i M.H. (dalej określanych jako skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta S. decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę na położonych w S., przy ul. [...] działkach nr [...],[...] i [...] automatycznej myjni samochodowej czterostanowiskowej, obejmującej dwie wiaty, budynek gospodarczy, instalację technologiczną, zjazdy indywidualne z dróg, place manewrowe, chodniki i miejsca postojowe wraz z przyłączami i sieciami. Po wykonaniu robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S decyzją z dnia [...] maja 2012 r. udzielił skarżącemu pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej wraz z infrastrukturą. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), stwierdził jednak nieważność powyższej decyzji o pozwoleniu na budowę, a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał tę decyzję w mocy, nie uwzględniając odwołania wniesionego przez skarżącego. Organy uznały bowiem, że inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dniu 10 listopada 2004 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2004 r. Nr 250, poz. 4138, ze zm.). Otóż działki, na których wybudowano myjnię, położone są na terenie, jaki był w planie oznaczony symbolem MN - mieszkalnictwo jednorodzinne. Stosownie zaś do szczegółowych ustaleń zawartych w tabeli nr 2 dla tych terenów ich podstawową funkcją była zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z dopuszczeniem usług lokalnych w zakresie handlu detalicznego, małej gastronomii i rzemiosła nieuciążliwego pod warunkiem, że skalą i charakterem bryły nie będą odbiegać od zabudowy mieszkaniowej, oraz zabudowy wielorodzinnej jako adaptacji budynków istniejących. Wniesiona przez skarżącego skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1686/15. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. D.B. (dalej określana jako wnioskodawczyni) w związku ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę myjni zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności tego obiektu. W toku postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) organ nadzoru budowlanego stwierdził, że obecnie teren, na którym usytuowana jest myjnia wraz z urządzeniami infrastruktury, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia 30 stycznia 2013 r., nr 10/13 (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2013 r. poz. 2742, ze zm.). Teren ten w dalszym ciągu przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, przy czym zgodnie z § 2 pkt 1 uchwały podstawowym przeznaczeniem tego rodzaju terenów jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca, bliźniacza lub szeregowa, z kolei przeznaczeniem uzupełniającym zabudowa usługowa i nieuciążliwa działalność gospodarcza realizowana jako wbudowana, o powierzchni nieprzekraczającej 30 % całkowitej budynku mieszkalnego. Dopuszczono również lokalizację na działce obiektów gospodarczych, np. garaży lub zespołów garaży, oraz urządzeń towarzyszących w zakresie: komunikacji wewnętrznej, obiektów małej architektury, zieleni towarzyszącej, izolacyjnej i ogrodzeń. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 ustawy nakazał skarżącym rozbiórkę myjni, uznając, że nie jest możliwe doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, tj. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten podzielił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w przywołanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., którą – wskutek odwołania skarżących – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący złożyli na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając jej naruszenie w szczególności: art. 8 i art. 107 K.p.a., art. 9 i art. 11 K.p.a., art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 3 ustawy. Ten pierwszy zarzut podnosił przekroczenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie odmiennych decyzji administracyjnych odnośnie do tożsamych stanów faktycznych i prawnych: najpierw pozwolenia na budowę myjni, a następnie nakazu jej rozbiórki po kilku latach niezakłóconego funkcjonowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 listopada 2017 r. zauważył, że skoro myjnia została wybudowana na podstawie pozwolenia na budowę dopiero później wyeliminowanego z obrotu poprzez stwierdzenie nieważności, to nie można jej uznać za samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 ustawy, lecz jej legalizacja stosownie do art. 51 ust. 1 ustawy zależy od możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jego zdaniem jednak myjnia koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno tego obowiązującego w chwili udzielenia pozwolenia na budowę, jak tego obowiązującego obecnie. Usytuowana została bowiem na terenie przeznaczonym na potrzeby mieszkalnictwa jednorodzinnego i nie wpisuje się w tę funkcję. Rozwijając tę myśl Sąd, nawiązując do decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę myjni, odwołał się do definicji zabudowy jednorodzinnej zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.), konstatując, że myjnia tego rodzaju zabudowy nie stanowi. Stwierdził zarazem, że ze względu na jej rozmiary, zajmujące całą działkę nr [...] (obecnie nr [...]), i sposób użytkowania nie odpowiada ona również wynikającym z planu miejscowego kryteriom uzupełniającego przeznaczenia tego rodzaju terenu. Nie służy ona także usługom lokalnym w rozumieniu § 4 pkt 10 planu miejscowego z 2004 r. bez negatywnego oddziaływania na otoczenie, gdyż pozwala na bezobsługowe mycie pojazdów samochodowych o ładowności do 7 ton w liczbie ok. 90 dziennie, powodując liczne uciążliwości, m.in. hałas. Nie jest też obiektem rzemiosła w znaczeniu wynikającym z art. 2 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2016 r. poz. 1285, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1267, ze zm.). Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) oddalił skargę. Skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarga kasacyjna zawiera trzy zarzuty, określone jako procesowe i sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Najpierw pełnomocnik podniósł naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie za podstawę oceny legalności działania organów decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 8 grudnia 2014 r., wydanej w innej sprawie administracyjnej, oceniającej zgodność myjni samochodowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, i zaniechanie dokonania własnych ustaleń. Następny zarzut dotyczył art. 141 § 4 P.p.s.a. Pełnomocnik stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a., co skutkowało pominięciem naczelnej zasady procesu i uznaniem bezzasadności skargi. Wreszcie pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 3 ustawy przez niezasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie skarżącym pozwolenia na budowę myjni samochodowej było uzasadnione, albowiem planowane zamierzenie było zgodne z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. oraz przepisami techniczno-budowlanymi, wymogami prawa sąsiedzkiego, a sama inwestycja spełniała funkcję usług lokalnych, nie powodowała negatywnego oddziaływania na środowisko oraz nie generowała konfliktów sąsiedzkich, co w konsekwencji winno prowadzić do rozważenia procedury legalizacji obiektu, a nie zaś do jego rozbiórki. W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik podniósł, że Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej bez przeprowadzenia własnych ustaleń faktycznych. Tym samym rozstrzygnął sprawę poza granicami sprawy. Sąd nie odniósł się też do zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 K.p.a. i nie ustalił, czy organy administracji "niewadliwie zastosowały normy prawa procesowego". W ocenie autora skargi kasacyjnej obiekt nie generuje hałasu, co zostało potwierdzone badaniami Inspekcji Ochrony Środowiska. Pełnomocnik skarżącego zaznaczył także, że w myjni nie były obsługiwane pojazdy, których masa przekraczała 3,5 t. Podstawą interwencji wnioskodawczyni była więc nie uciążliwość myjni, ale stosunki osobiste i konflikt ze skarżącymi. W konsekwencji pominięcie inicjatywy dowodowej skarżących w tym zakresie doprowadziło do naruszenia przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego i spowodowało, że decyzja orzekająca o rozbiórce obiektu nie została uchylona. Zdaniem pełnomocnika "zasadnym byłoby przeprowadzenie dowodów, które potwierdziłyby lub zdeprecjonowały stanowisko Wojewody [...]", tymczasem Sąd powielił błędne ustalenia tego organu. Następnie pełnomocnik wskazał, że przed realizacją inwestycji skarżący uzyskali wszystkie niezbędne decyzje, zezwolenia, zgody, wskazanie o braku przeciwwskazań do budowy automatycznej myjni, a żaden z sąsiadów nie zgłosił zastrzeżeń co do takiej inwestycji w najbliższym sąsiedztwie. Ponadto organ, który stwierdził nieważność pozwolenia na budowę, wcześniej dokonał odbioru tej inwestycji, nie stwierdzając przy tym żadnych uchybień. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawczyni wniosła o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 12 lutego 2018 r. odrzucił skargę kasacyjną skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, że kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 792/18, LEX nr 2635998). Czyni tak przy tym nie tylko poprzez przywołanie poszczególnych przepisów, ale i określenie, na czym polegało ich naruszenie. W rozpoznawanej sprawie podstawy skargi kasacyjnej zostały zakreślone stosunkowo wąsko. Ograniczają się mianowicie do zarzutów procesowych, i to koncentrujących się na wybranych, szczegółowych kwestiach, z pominięciem innych, także tych o zasadniczym znaczeniu dla sprawy. Nie obejmują zwłaszcza przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno tych obowiązujących w czasie, gdy skarżącym wydano pozwolenie na budowę myjni, jak i tych obowiązujących później, podczas postępowania naprawczego, prowadzonego z powodu stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. Przepisy te pozostają zatem poza wiążącymi granicami skargi kasacyjnej i nie mogą być przez Naczelny Sąd Administracyjny przyjęte jako wzorzec kontroli, chociaż to właśnie fakt, że budowa i funkcjonowanie myjni były nie do pogodzenia z wynikającym z nich przeznaczeniem terenu, był podstawą orzeczenia rozbiórki. Poważnie osłabia to skuteczność argumentacji powołanej w skardze kasacyjnej, która przecież zmierza do wykazania tezy przeciwnej, jaka zresztą wprost została w niej sformułowana, że myjnia była z tym przeznaczeniem zgodna. Teza ta nie może być zweryfikowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznając wyłącznie procesowe zarzuty skargi kasacyjnej uprawniony jest tylko do rozważenia tego, czy Sąd pierwszej instancji, wyrażając ją, nie naruszył przepisów postępowania, do jakich te zarzuty odniesiono. Rozważania te rozpocząć należy od zarzutu dotyczącego art. 141 § 4 P.p.s.a., który jest najdalej idący w tym sensie, że jego uwzględnienie oznaczałoby, iż z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie w ogóle nie poddaje się kontroli instancyjnej (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 118/17, LEX nr 2611345). Bezsprzecznie jednak przepis ten nie został w sprawie naruszony we wskazany sposób. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszak wszystkie elementy, jakie zostały w nim wymienione. Sąd pierwszej instancji przedstawił mianowicie stan sprawy, stanowiska stron, w tym zarzuty skargi, i co najważniejsze wyjaśnił też podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wiadomo przecież, jakie przepisy wziął pod uwagę i jakie wnioski z nich wyprowadził, w szczególności dlaczego, jego zdaniem, należało w sprawie prowadzić postępowanie naprawcze w trybie art. 50-51 ustawy i z jakiej przyczyny postępowanie to musiało zakończyć się orzeczeniem nakazu rozbiórki myjni. Sąd porównał mianowicie parametry charakteryzujące myjnię z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – i to, co wymaga zaakcentowania już w tym miejscu, przede wszystkim tego obowiązującego po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę – które poddał dalszej wykładni, m.in. w kontekście przepisów, jakie także znajdują się poza podstawami skargi kasacyjnej, tj. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz ustawy o rzemiośle. Na tej podstawie podzielił konkluzję organów, że myjni nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W efekcie Sąd zajął zbiorcze stanowisko do całości zarzutów skargi, które, choć odniesione do licznych przepisów, wszystkie w istocie sprowadzały się do negowania tej konkluzji. W takim stanie rzeczy niepodobna twierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada standardom art. 141 § 4 P.p.s.a. w stopniu wymagającym uchylenia tego wyroku z tego względu, iż nie ustosunkowano się w nim wyraźnie i niejako indywidualnie do jednego z tych licznych zarzutów, dotyczącego zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Zarzut ten nie podnosił zresztą innych naruszeń prawa niż te, które rozważono w ramach wywodu prawnego przeprowadzonego w uzasadnieniu. Otóż sprzeczności z tą zasadą upatrywał w sytuacji polegającej na tym, że skarżący otrzymali pozwolenie na budowę myjni, w stosunku do której po kilku latach organ nadzoru budowlanego orzekł nakaz rozbiórki, choć wcześniej sam udzielił pozwolenia na jej użytkowanie. Sąd pierwszej instancji dostrzegł jednak tę sytuację i wyjaśnił ją, zwracając uwagę na stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, w wyniku którego powstała potrzeba przeprowadzenia postępowania naprawczego. Stwierdzenie nieważności spowodowało, że zarówno pozwolenie na budowę, jak i późniejsze pozwolenie na użytkowanie musi być uznane za niebyłe czy niewywołujące skutków prawnych. W konsekwencji nakaz rozbiórki nie mógł pozostawać w sprzeczności z tymi decyzjami, a co za tym idzie i z zasadą przewidzianą w art. 8 K.p.a. Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., mającego być następstwem przyjęcia stanu faktycznego i prawnego wynikającego z decyzji, którą stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji nie wykroczył bowiem poza granice rozpoznawanej sprawy, nawiązując do tej decyzji jako do ważnego, wręcz kluczowego zdarzenia, które skutkowało tym, że postępowanie w tej sprawie zostało w ogóle wszczęte. Postępowanie naprawcze, uregulowane w art. 50-51 ustawy, mające na celu doprowadzenie myjni do stanu zgodnego z prawem, stało się przecież konieczne dopiero wtedy, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę, na podstawie którego tę myjnię wzniesiono. Dlatego Sąd pierwszej instancji musiał odnotować tę okoliczność jako element stanu faktycznego sprawy. Niewątpliwie powinien zarazem na tych samych zasadach przyjąć ustalenia faktyczne i prawne, jakie poczyniono w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności, i – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie był władny do dokonania własnych ustaleń w tej materii. Decyzja stwierdzająca nieważność pozwolenia na budowę była wydana w odrębnym postępowaniu i stała się ostateczna, a następnie prawomocna po oddaleniu skargi, jaką w tej innej sprawie skarżący wnieśli (wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1686/15). Sąd pierwszej instancji weryfikując samodzielnie, czy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności, popadałby w niedopuszczalną sprzeczność z prawomocnym wyrokiem, którym przesądzono, że podstawy te zachodziły. Innymi słowy, w postępowaniu w niniejszej sprawie nie można więc kwestionować tego, że pozwolenie na budowę było dotknięte kwalifikowaną wadą polegającą na naruszeniu postanowień planu miejscowego obowiązującego w chwili wydania pozwolenia. Sąd pierwszej instancji badał natomiast wnikliwie zgodność myjni z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który wszedł w życie już po wydaniu pozwolenia na budowę, co uszło uwadze pełnomocnika skarżącego. Z tego powodu oczywiście bezzasadny jest też zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 3 ustawy, który podnosił, że wydanie pozwolenia na budowę myjni było uzasadnione, ponieważ planowane zamierzenie było zgodne z ustaleniami obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 r. Jest on wszak w praktyce polemiką z prawomocnym orzeczeniem wydanym w innej sprawie, nie porusza zaś w ogóle kwestii zgodności myjni z postanowieniami planu miejscowego obowiązującego już po udzieleniu pozwolenia na budowę, mimo iż zagadnienie to ma fundamentalne znaczenie w postępowaniu naprawczym mającym na celu doprowadzenie myjni do stanu zgodnego z prawem, a zatem z wszystkimi powszechnie obowiązującymi przepisami, w tym planistycznymi. Nie dostrzega więc, że w postępowaniu naprawczym dokonano ustaleń właśnie w tym zakresie, uznając, iż te późniejsze postanowienia przewidują jeszcze surowsze ograniczenia dla zabudowy mającej uzupełniać zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, które zdaniem organów oraz Sądu pierwszej instancji uniemożliwiają osiągnięcie tego celu. Mając to względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Sąd oddalił też wniosek o zwrot kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania. Stosownie bowiem do art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu pierwszej instancji oddalającego skargę, strona, która skargę kasacyjną wniosła, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ. Przepis ten nie przewiduje zatem zwrotu tego rodzaju kosztów poniesionych przez uczestnika postępowania.