II OSK 1155/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2224/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 marca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2224/22 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej skarżąca) na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2022 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z [...] lipca 2022 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy P. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] wraz z zewnętrzną linią zasilającą i kanalizacją kablową" na części działki nr 696 położonej w miejscowości Wi., gm. P., w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego drogi krajowej nr [...]. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21, art. 35 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645, dalej udp) poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, w związku z czym Sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić oba zaskarżone postanowienie w całości; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa) poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i oddalenie skargi w całości, pomimo nie wyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy m.in. brak zbadania przez organ czy w tej konkretnie sprawie posadowienie masztu w odległości 18,4 metra może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym istnieje realne zagrożenie przewrócenia się masztu, w szczególności brak dokonania przez organ rozważenia możliwości obciążenia konstrukcji przedmiotowego masztu wiatrem biorąc pod uwagę takie współczynniki jak ekspozycja na wiatr, aerodynamikę konstrukcji i oraz działanie porywów wiatru i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w sposób wyczerpujący co naruszało ww. przepisy Kpa, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie przez organy i zaakceptowanie takiej tezy przez Sąd, że posadowienie masztu w odległości mniejszej niż 49,5 m od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr 94 może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 8 § 1 i 2 Kpa poprzez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji i oddalenie skargi w całości w sytuacji nie uwzględnienia przez organ okoliczności, iż przy drodze krajowej nr [...] istnieje szereg pylonów reklamowych oraz innych obiektów w pasie drogi o konstrukcji zbliżonej do wieży telekomunikacyjnej, posadowionych znacznie bliżej niż wskazana przez organ wysokości obiektu w konsekwencji czego doszło do naruszenia przez GDDKiA zasady równego traktowania podmiotów w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych, poprzez nakładanie na operatorów sieci telefonii komórkowej większych obowiązków niż na inne podmioty; d) art. 151 Ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne oddalenie skargi, mimo istnienia podstaw ku temu, ażeby skargę uwzględnić (ww. naruszenia przepisów prawa), albowiem zaskarżone postanowienia nie zawierały odniesienia się do rzeczywistego zagrożenia przewrócenia się tej właśnie budowli, wskazania, dlaczego akurat w odniesieniu do planowanej inwestycji organ upatruje możliwości jej przewrócenia, podczas gdy inne inwestycje posadowione nawet bliżej krawędzi tej drogi pod i nad nią takich obaw nie generują oraz rozważenia nawet na zasadzie prawdopodobieństwa i analizy porównawczej do innych podobnych obiektów znajdujących się przy drogach krajowych, czy i o ile nastąpiłoby zwiększenie takiego zagrożenia przez samą możliwość przewrócenia masztu oraz art. 43 ust. 1 udp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona na ok. 18,4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 94, jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącej stanowiska w sprawie; e) art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do powtórzenia stanowiska ferowanego przez organ, bez dokonania jego krytycznej oceny; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 43 ust. 1 udp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz nieuzasadnione przyjęcie, że odległość zamierzonej inwestycji, określona przez skarżącą na 18,4 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej jest niewystarczająca dla zajęcia przez organ pozytywnego dla skarżącej stanowiska w sprawie; b) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 21 udp w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 pkt 2 lit. c ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej upzp), poprzez bezpodstawne uznanie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w zakresie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, że budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, w odległości mniejszej niż 49,5 m od pasa ruchu drogowego skutkuje powstaniem stanu zagrożenia dla ruchu drogowego, który uzasadniałby znaczne odsunięcie tej inwestycji od ruchu drogowego; c) art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, że w przedmiotowej sprawie może dojść do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu na skutek lokalizacji ww. obiektu w odległości 18,4 metra od krawędzi jezdni. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. 4.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, skarga kasacyjna na podstawie art. 182 § 2 Ppsa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. 4.3. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego skargi kasacyjnej, tj. dotyczących błędnego zastosowania art. 43 ust. 1 udp, art. 35 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 21 udp w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 pkt 2 lit. c upzp oraz art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp, należy zwrócić uwagę, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji lokalizacyjnej z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tych uzgodnień. Zakres ten wynika natomiast z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z art. 19 ust. 1 udp, do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 udp. A zatem, z mocy art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 udp do zadań zarządcy drogi należy między innymi planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Nie ulega więc wątpliwości, że zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 udp. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie koniecznego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy (wyroki NSA z: 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2985/20, 5 października 2021 r. sygn. akt II OSK 262/21, 15 lutego 2023 r. sygn. akt II OSK 412/20). Natomiast zgodnie z art. 43 ust. 1 udp obiekty budowlane przy ogólnodostępnych drogach krajowych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Zawarte w treści rozpatrywanego przepisu zastrzeżenie "co najmniej" nie może być uznane za zbędne czy pozbawione znaczenia. Zwrot ten jednoznacznie wskazuje, że w przepisie tym określono odległości minimalne (tak wyrok NSA z 27 września 2017 r., sygn. akt II OSK 156/16). Oznacza on, że organom administracji publicznej przyznano pewien luz decyzyjny, polegający na możliwości przyjęcia, iż celowe jest usytuowanie obiektu w odległości większej niż minimalna od zewnętrznej krawędzi jezdni, oczywiście, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym odniesione do właściwości obiektu i jego zwykłej eksploatacji (wyrok NSA z 25 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 3120/19). Innymi słowy, uzgodnienie zarządcy drogi w analizowanej materii ma charakter uznaniowy, o ile rzecz jasna, jak w niniejszej sprawie, zachowano odległość minimalną, ponieważ sferze uznania pozostawiono rozstrzygnięcie, czy odległość ta jest wystarczająca, czy też należy przyjąć odległość większą, lecz za każdym razem w oparciu o kryteria nawiązujące do wymogów ochrony dróg oraz okoliczności konkretnej sprawy (tak wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1376/18). 4.4. W świetle powyższych stwierdzeń za niezasadne uznać należy ww. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Organ w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnił bowiem, że odmawiając uzgodnienia wziął pod uwagę, że planowana lokalizacja 49,5 metrowej stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości 18,4 m od krawędzi jezdni drogi krajowej nr 94 miałaby znaczący wpływ na pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego w przypadku katastrofy budowlanej czy zdarzeń spowodowanych działaniem siły wyższej. Wybór rozstrzygnięcia był uwarunkowany kryteriami należącymi do sfery ochrony dróg oraz okolicznościami konkretnego przypadku; co miało miejsce w niniejszej sprawie z uwagi na uwzględnienie planowanej wysokości wieży o wysokości 49,5 m, możliwego jej wpływu wespół z warunkami atmosferycznymi na kwestię zagrożenia bezpieczeństwa na drodze krajowej, a więc o znacznym ruchu samochodowym. Z ww. uregulowań wynika zatem uprawniony wniosek, że z uwagi na wysokość lokalizowanego obiektu obowiązkiem zarządcy było określenie odległości w taki sposób, aby ewentualne przewrócenie się masztu nie spowodowało zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej. Cel ten jest możliwy do osiągnięcia przy określeniu odległości obiektu od krawędzi jezdni większej od wysokości obiektu. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ wykazał przekonująco, że usytuowaniu planowanej stacji bazowej sprzeciwiają się względy bezpieczeństwa użytkowników drogi, odwołując się w tym zakresie do przypadków przewrócenia się na skutek czynników atmosferycznych innych tego rodzaju konstrukcji (60 metrowej konstrukcji w woj. pomorskim oraz wieży telekomunikacyjnej w woj. wielkopolskim) i w sposób uprawniony wywiódł, że obserwowane w ostatnich latach znaczne nasilenie zjawisk atmosferycznych o gwałtownym przebiegu, o czym niewątpliwie świadczy 13 alertów RCB o silnych lub porywistych wiatrach i burzach w województwie podkarpackim, nie pozwala przyjąć, iż analizowane przez niego zagrożenia są czysto hipotetyczne. W odniesieniu zaś do stwierdzonego natężenia ruchu na omawianym odcinku drogi krajowej 94 (14197 pojazdów na dobę, 1277 poj./h), zdaniem Sądu, GDDKiA miał podstawy by stwierdzić, że potencjalna katastrofa budowlana obiektu, dla którego organ właściwy w sprawie wydania warunków zabudowy wystąpił o uzgodnienie, miałaby potencjalnie katastrofalne skutki dla uczestników ruchu drogowego, ich zdrowia i mienia. Nie sposób odmówić słuszności twierdzeniu organu, że w przypadku zawalenia się konstrukcji, upadłaby ona w obszarze jezdni na przejeżdżające pojazdy, bądź innych uczestników ruchu (rowerzyści, piesi) powodując skutki, o których szczegółowo mowa w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W całości podzielić należy to stanowisko. Tym samym nie sposób uznać, że doszło do naruszenia powołanych przepisów udp oraz upzp. 4.5. Bezzasadność zarzutu materialnoprawnego rozpoznawanej skargi kasacyjnej powoduje, że chybiony okazał się również podniesiony w niej jako zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21, art. 35 ust. 3 oraz art. 43 ust. 1 udp. 4.6. Nie ma również podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Wbrew stanowisku skarżącej, materiał dowodowy istotny z punktu widzenia prawa materialnego został wyczerpująco zebrany i oceniony. Skarżąca nie podważyła także ustalonej przez organ specjalistyczny, tj. zarządcę drogi, istotnej okoliczności faktyczno-prawnej jaką jest potencjalna możliwość przewrócenia się stacji bazowej, szczególnie w przypadku zaistnienia ekstremalnych warunków atmosferycznych. W tej sprawie nie chodziło bowiem o ustalenie stopnia prawdopodobieństwa wystąpienia takiego zdarzenia, ale o wyeliminowanie w ogóle ryzyka takiego zdarzenia. Organ odmawiając uzgodnienia projektu decyzji ocenił go merytorycznie i uznał, że odległość wieży od krawędzi jezdni drogi krajowej winna być równa jej wysokości. 4.7. Niezasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 w zw. art. 8 § 1 i 2 Kpa poprzez naruszenie przez organ zasady równego traktowania podmiotów w tożsamych okolicznościach faktycznych i prawnych. Jak zasadnie wskazuje organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną, nie można porównywać masztów telekomunikacyjnych z pylonami reklamowymi o innym posadowieniu i niższej konstrukcji, lokalizowanymi we wcześniejszym stanie prawnym lub zgłoszone do nadzoru budowlanego. Skarżąca nie wykazała natomiast, aby inny podmiot uzyskał pozytywne uzgodnienie w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym dotyczące budowy stacji bazowej telefonii komórkowej w odległości mniejszej od krawędzi jezdni pasa drogowego niż projektowana wysokość stacji. 4.8. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji ocenił legalność zaskarżonego postanowienia i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów oraz wskazał podstawę prawną wyroku, a z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika dlaczego skargę oddalono. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. 4.9. Natomiast art. 151 Ppsa jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Niemiej jednak w związku z bezzasadnością powyższych zarzutów stwierdzić należało, że Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa. 4.10. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.