II OSK 1154/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1492/22 w sprawie ze skargi [....] Spółdzielni Mieszkaniowej P. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 19 maja 2022 r. nr KOC/6047/Ar/21 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Spółdzielni Mieszkaniowej P. z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 grudnia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 1492/22, po rozpoznaniu skargi [....] Spółdzielni Mieszkaniowej P. z siedzibą w W. (dalej skarżąca), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 19 maja 2022 r. znak KOC/6047/Ar/21 w przedmiocie umorzenia postępowania oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: 1.2. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z 20 sierpnia 2021 r. ustalił, na wniosek Autorskiej Pracowni Projektowej arch. A. D., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków handlowo-usługowych z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...] w W. przy ul. T.. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółdzielnia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium lub organ odwoławczy) decyzją z 19 maja 2022 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej Kpa), umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Spółdzielnia nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 Kpa, albowiem nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości objętej inwestycją (dz. nr [...]) ani do nieruchomości sąsiednich. Organ uznał, że roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, wynikające z art. 208 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej ugn), nie jest tożsame z posiadaniem interesu prawnego. 1.3. W skardze do Sądu I instancji Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art. 28 Kpa podnosząc, że jej interes prawny wynika z maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa użytkowania wieczystego do działek objętych inwestycją oraz sąsiednich (nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]), a także z faktu, że od kilkudziesięciu lat zarządza tymi nieruchomościami, na których zrealizowała osiedle mieszkaniowe. Wskazała również na toczące się postępowanie sądowe (sygn. akt I C 116/12) o zobowiązanie Miasta st. Warszawy do złożenia oświadczenia woli o ustanowieniu tego prawa. 1.4. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 1.5. Sąd I instancji uwzględniając skargę, podzielił argumentację Spółdzielni. Uznał, że w specyficznych okolicznościach sprawy, tj. w sytuacji, gdy Spółdzielnia od kilkudziesięciu lat włada gruntami, zabudowała je budynkami mieszkalnymi, a stan prawny tych gruntów nie został uregulowany z przyczyn niezależnych od Spółdzielni, to przysługująca jej na podstawie art. 208 ust. 2 ugn maksymalnie ukształtowana ekspektatywa prawa użytkowania wieczystego stanowi źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. W ocenie Sądu interes prawny Spółdzielni jawi się jako oczywisty, gdy uwzględni się położenie jej budynków w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji oraz objęcie ich analizą urbanistyczną. W konsekwencji stwierdzono, że Kolegium odmawiając Spółdzielni przymiotu strony naruszyło art. 28 Kpa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej Ppsa). 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 208 ust. 2 ugn, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na podstawie tego przepisu skarżącej przysługuje maksymalnie ukształtowana ekspektatywa prawa użytkowania wieczystego, a tym samym interes prawny w postępowaniu, podczas gdy przepis ten przyznaje jedynie roszczenie, a samo tylko wystąpienie z roszczeniem nie stanowi gwarancji uzyskania prawa; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 28 Kpa, poprzez niezasadne zarzucenie organowi odwoławczemu błędnej oceny interesu prawnego Spółdzielni, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 28 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, w oparciu o który stwierdził brak interesu prawnego skarżącej w przedmiotowej sprawie, a swoje stanowisko należycie uzasadnił. Wskazując na powyższe podstawy, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację przedstawioną przed Sądem I instancji, wskazując na prawidłowość zaskarżonego wyroku i trafność dokonanej przez Sąd wykładni pojęcia interesu prawnego w kontekście ekspektatywy prawa. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. 4.2. Należy podkreślić, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje zasada związania granicami tej skargi (art. 183 § 1 Ppsa). Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Oznacza to, że kontrola kasacyjna ogranicza się do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. 4.3. Istota sprawy w postępowaniu kasacyjnym sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa przyjmując, że źródłem takiego interesu dla Spółdzielni może być roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, o którym mowa w art. 208 ust. 2 ugn, kreujące po jej stronie maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę tego prawa. 4.4. Zarzuty skargi kasacyjnej Kolegium, zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które koncentrują się na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że Spółdzielnia legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy należało uznać za zasadne. Wymaga podkreślenia, że kluczowe znaczenie dla zdefiniowania relacji między podmiotem a postępowaniem administracyjnym ma pojęcie interesu prawnego z art. 28 Kpa. W ujęciu systemowym, ugruntowanym w orzecznictwie, interes prawny musi być osobisty, własny, konkretny i realny, a jego źródłem musi być norma prawa materialnego, która w sposób bezpośredni kształtuje sytuację prawną danego podmiotu. Samo tylko faktyczne zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy nie jest tożsame z posiadaniem interesu prawnego. Sąd I instancji upatrywał źródła interesu prawnego Spółdzielni w roszczeniu z art. 208 ust. 2 ugn, interpretując je jako źródło maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa użytkowania wieczystego. Stanowisko to jest błędne. Należy przyjąć jako wartość podstawową przy wykładni art. 28 Kpa, że interes prawny musi wynikać z prawa już istniejącego, a nie z prawa, którego podmiot dopiero dochodzi. Roszczenie, o którym mowa w art. 208 ust. 2 ugn, jest jedynie podstawą do wystąpienia z żądaniem o ukształtowanie prawa – ustanowienie użytkowania wieczystego. Samo wystąpienie z roszczeniem, nawet jeśli jest ono uzasadnione, nie stanowi gwarancji jego uzyskania. Jak trafnie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1040/14, przepis art. 208 ust. 2 ugn stanowi jedynie podstawę do wystąpienia z roszczeniem, a samo tylko wystąpienie z roszczeniem nie stanowi gwarancji uzyskania prawa. 4.5. Sytuacja prawna Spółdzielni, mimo że skomplikowana i trwająca od wielu lat, na dzień wydawania decyzji przez organ odwoławczy nie uległa zmianie – Spółdzielnia nie legitymowała się tytułem prawnym do nieruchomości objętych inwestycją ani do nieruchomości sąsiednich. Toczące się postępowanie cywilne (sygn. akt I C 116/12) jedynie potwierdza, że prawo to nie zostało jeszcze ustanowione. Ekspektatywa, na którą powołuje się Spółdzielnia, nie jest w tym przypadku ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, gdyż do nabycia prawa konieczne jest jeszcze konstytutywne orzeczenie sądu lub zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Dopóki to nie nastąpi, interes Spółdzielni ma charakter wyłącznie faktyczny i potencjalny. W świetle powyższego, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 Kpa w zw. z art. 208 ust. 2 ugn, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że Spółdzielnia nie jest stroną postępowania, a zatem zasadnie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, umorzył postępowanie odwoławcze. 4.6. Reasumując, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne. 4.7. Zgodnie z art. 188 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny nie budzi wątpliwości i jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia skargi wniesionej do Sądu I instancji. Jak wykazano powyżej, zaskarżona decyzja Kolegium z 19 maja 2022 r. odpowiada prawu. Skarga Spółdzielni, jako niezasadna, podlegała zatem oddaleniu. 4.8. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.