II OSK 1153/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miękinia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 577/22 w sprawie ze skargi Gminy Miękinia na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 czerwca 2022 r. znak IF-O.7840.1.76.2022.MMJ w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 577/2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Gminy Miękinia na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 czerwca 2022 r. znak: IF-O.7840.1.76.2022.MMJ w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia 19 stycznia 2022 r. Starosta Średzki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił na rzecz Q. S.A. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych na działce nr [...] obręb [...], gmina Miękinia. Decyzję dostarczono Gminie dnia 28 stycznia 2022 r. Odwołanie od decyzji Starosty dnia 8 lutego 2022 r. wniósł Wójt Gminy Miękinia. Wójt Gminy zarzucił, że nie doszło do szczegółowego zbadania w kwestii spełnienia przesłanek koniecznych do wydania decyzji pozytywnej. W szczególności nie dokonano uzgodnień z Gminą w zakresie lokalizacji zjazdów z publicznych dróg gminnych lub zgody na włączenie do gminnej drogi wewnętrznej, o których mowa w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Ponadto nieprecyzyjnie określono ilość planowanych budynków. Zarzucono też wyłączenie z zakresu inwestycji przyłączy kanalizacji deszczowej, co może powodować zalewanie sąsiednich posesji. Decyzją 13 czerwca 2022 r. nr IF-O.7840.1.76.2022.MMJ Wojewoda Dolnośląski utrzymał w mocy decyzję Starosty Średzkiego z 19 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda najpierw podniósł wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, wskazując, że odwołanie wniesiono dnia 4 marca 2022 r. Następnie Wojewoda wykazał, że Gmina, nie będąc stroną postępowania, nie mogła skutecznie zainicjować postępowania odwoławczego, nie była bowiem żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody, Gmina legitymowała się wyłącznie interesem faktycznym, ale nie prawnym. Organ II instancji wyjaśnił, że Gmina jest właścicielem działki drogowej nr [...], położonej w odległości ok 8 metrów od planowanej inwestycji i brak podstaw by przyjąć, że inwestycja spowoduje ograniczenia w zabudowie działki gminy, zgodnie z jej przeznaczeniem. W ocenie Wojewody, sam fakt sąsiadowania działki z działką objętą inwestycją nie stanowi podstawy do objęcia jej obszarem oddziaływania, a co za tym idzie uznania za stronę postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina podniosła zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 K.p.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu skargi wskazano na brak podstaw do umorzenia postępowania, ponieważ skarżąca terminowi nie uchybiła i odwołanie wniosła w stosownym czasie. Ponadto skarżąca Gmina zakwestionowała argumenty Wojewody dotyczące statusu Gminy jako strony postępowania, skoro Starosta uznał skarżącą za taką stronę. Zdaniem Gminy legitymuje się ona statusem strony zarówno z art. 28 K.p.a. jak i z art. 28 Prawa budowlanego. W aktach sprawy znajduje się postanowienie Wojewody z dnia 25 lipca 2022 r. na mocy którego prostuje on oczywistą omyłkę dotyczącą błędnego oznaczenia dat w decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że pomylił się w oznaczeniu dat dotyczących wniesienia odwołania, co sanował sprostowaniem oczywistej pomyłki pisarskiej postanowieniem z dnia 25 lipca 2022 r. Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 577/2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 13 czerwca 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że artykuł 127 § 1 K.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Relewantny dla przedmiotowej sprawy fragment przepisu daje stronie prawo do wniesienia odwołania. Innymi słowy, wnieść odwołanie może tylko taki podmiot, który jest stroną. Na gruncie przepisów o postępowaniu administracyjnym stroną, w myśl art. 28 K.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na płaszczyźnie prawa budowlanego oraz spraw związanych z pozwoleniami na budowę definicja strony ujęta jest w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i przedstawia się następująco: stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zestawienie tych definicji wskazuje na zawężenie katalogu stron na gruncie Prawa budowlanego. Owo zawężenie manifestuje się w zastąpieniu "każdego, kto ma interes prawny" wskazaniem pewnych kategorii podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu (właściciel, użytkownik wieczysty, zarządca); status strony przynależy także inwestorowi. Modyfikację względem ogólnej definicji z art. 28 K.p.a. można wyrazić tak, że interes prawny w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę uzyskuje postać określonego prawa rzeczowego do nieruchomości usytuowanej w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest prawnie zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego: jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu, które ma kluczowe znaczenie dla przyznania statusu strony postępowania, będzie się materializować wówczas, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy prawa administracyjnego, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu. Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1443/19, CBOIS). Ustawodawca, zmieniając z dniem 19 września 2020 r. ustawę Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) znacząco ograniczył definicję strony zastępując związane z obiektem ograniczenia, i sprowadzając je jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Oznacza to, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (często sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; w piśmiennictwie: S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, Samorząd Terytorialny 2021, nr 4, s. 48-57). Statusem strony będzie się legitymował podmiot, dla którego planowana inwestycja spowoduje wynikające z przepisów prawnych ograniczenia w zabudowie jego nieruchomości. Przeciwnie, nie będzie stroną podmiot, względem którego planowana inwestycja nie zmaterializuje norm prawnych skutkujących ograniczeniami w zabudowie jego nieruchomości. Prawo do zabudowy nieruchomości konstytuuje art. 4 Prawa budowlanego: każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przepisy prawne nie formułują definicji zabudowy, chociaż wielokrotnie posługują się tym określeniem. Idąc za znaczeniem językowym, zabudowa to "zabudowanie lub zabudowywanie jakiegoś terenu, budynki znajdujące się na jakimś terenie" (Słownik języka polskiego PWN pod red. W. Doroszewskiego). Zabudowa to zatem czynności zabudowy, ale także obiekty budowlane, budynki już istniejące. Ustawowe prawo do zabudowy można więc rozumieć jako prawo do dokonania czynności zabudowy, a więc w istocie rzeczy prawo do realizacji robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, ponieważ nie sposób wyobrazić sobie dokonania zabudowy bez prowadzenia robót budowlanych. Zatem gdy ustawodawca wypowiada się o ograniczeniach w zabudowie, w związku z obszarem oddziaływania obiektu, to ma na myśli ograniczenia w prowadzeniu robót budowlanych (polegających według ustawowej definicji na budowie, przebudowie, montażu, remoncie, rozbiórce obiektu budowlanego). Zastosowanie wskazanych regulacji do realiów sprawy prowadzi do wniosku, że ograniczenia w zabudowie działki drogowej będą oznaczać sytuację, w której planowana inwestycja uniemożliwi prowadzenie na tej działce robót budowlanych w takim zakresie, w jakim można by te roboty realizować, gdyby inwestycji nie było. Akta sprawy wskazują, że nieruchomość skarżącej to działka drogowa położona w odległości 8 metrów od najbliższych budynków objętych inwestycją. We wniesionej skardze Gmina nie precyzuje argumentów, nie podaje żadnych okoliczności, które ukazywałyby, że planowana inwestycja ogranicza zabudowę jej działki. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Gmina kreuje zarzut braku szczegółowego zbadania, czy spełnione zostały przesłanki konieczne do wydania pozwolenia na budowę, w szczególności pominięcie istotnych kwestii dotyczących faktycznej możliwości realizacji inwestycji. Gmina zwraca uwagę na brak stosownych uzgodnień drogowych w zakresie lokalizacji zjazdów, nieprecyzyjne podanie ilości planowanych w ramach inwestycji budynków, ewentualny problem zalewania sąsiednich posesji wskutek nieujęcia w inwestycji przyłączy kanalizacji deszczowej. W ocenie Sądu podane przez Gminę zarzuty nie dotyczą wpływu inwestycji na zabudowę jej działki (ograniczeń zabudowy drogi spowodowanych inwestycją), ale są wyłącznie wskazaniem, w jakim zakresie, i na etapie postępowania związanego z pozwoleniem na budowę, mogło dojść – ewentualnie – do naruszenia przepisów prawnych. Kompetencja Wójta do dokonywania stosownych uzgodnień drogowych nie czyni z niego strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Argumenty przywołane przez skarżącą demonstrują jej niezadowolenie z wydanego pozwolenia, potencjalne wkroczenie w sferę interesów faktycznych Gminy. Trzeba jednak w realiach sprawy na plan pierwszy wysunąć przesłankę prawną, która implikuje samo prawo do wniesienia odwołania, i która została już wcześniej uwypuklona przez przywołany art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu, skarżąca Gmina takiej przesłanki nie wykazuje. Co za tym idzie, odwołanie Gminy nie może zostać rozpatrzone przez Wojewodę i jest on zobowiązany do umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Przepisy nie dają Wojewodzie kompetencji do rozpatrzenia odwołania wniesionego przez podmiot nie legitymujący się statusem strony. Ponadto Sąd, na zasadzie art. 134 §1 P.p.s.a. nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, opierając się na aktach sprawy i powszechnie obowiązujących przepisach prawnych, nie skonstatował ograniczeń, które dla zabudowy gminnej działki drogowej mogłaby przynieść przedmiotowa inwestycja. Treść rozstrzygnięcia Wojewody bezspornie wskazuje, że dokonał on prawidłowej oceny obszaru oddziaływania. Wojewoda przedstawił Gminie charakter prawny tej instytucji, a następnie odpowiednio odniósł go do okoliczności przedmiotowej sprawy, co zaowocowało poprawnym, zdaniem Sądu, rozstrzygnięciem. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosła Gmina Miękinia podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 145 § 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej jako: Prawo budowlane) poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego i nieprawidłowe przyjęcie, iż skarżącej nie należało przyznać statusu strony, gdyż nieruchomość stanowiąca własność skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu ww. przepisów Prawa budowlanego, podczas gdy poprawne rozumienie tych przepisów powinno prowadzić do wniosku, że istniejące ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości należącej do skarżącej i potencjalne faktyczne oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącej powinno powodować włączenie jej do obszaru oddziaływania inwestycji, co pozostaje zgodne z obowiązującą linią orzeczniczą i poglądami doktryny, oraz wpływa na przyznanie skarżącej statusu strony .postępowania, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji; 2. art. 145 § 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.; dalej jako: K.p.a.) przez niezasadne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, będące wynikiem błędnego przyjęcia, że w sprawie zachodzi przesłanka do umorzenia postępowania bowiem postępowanie jest bezprzedmiotowe, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodziły przesłanki do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, gdyż skarżący posiadał przymiot strony w postępowaniu odwoławczym, co winno skutkować merytorycznym rozpoznaniem sprawy i uchyleniem jej do ponownego rozpoznania z uwagi na wskazane liczne naruszenia prawa; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Gmina Miękinia nie miała legitymacji do wniesienia środka odwoławczego od decyzji, podczas gdy zgodnie z dyspozycją tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a wyjątek od tej zasady wyrażony w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego nie powoduje całkowitego wyłączenia jego stosowania, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji; 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., poprzez niewyczerpujące przeprowadzenie postępowania dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, a także nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa, niezasadne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji; 5. art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy nie uwzględniając interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a tym samym odstąpienie od działania na podstawie przepisów prawa, a w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę Miękinia nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał szczegółowej i wnikliwej kontroli zaskarżonej decyzji dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku. Stanowisko Sądu I instancji należy w pełni podzielić. Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że dla ustalenia, czy Gminie przysługuje status strony zastosowanie miał art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzemieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a. co oznacza, że art. 28 K.p.a. nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Podzielić również należy w pełni argumentację Sądu I instancji, że realizacja wymienionej w pozwoleniu na budowę inwestycji nie spowoduje ograniczenia w możliwości zabudowy należącej do Gminy nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie Spółki nie doszło do naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. a także art. 6 K.p.a. Wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały należycie wyjaśnione. Ocena materiału dowodowego została dokonana prawidłowo i nie nosi cech dowolności W sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie wniósł podmiot, któremu nie przysługuje status strony, zaistniała podstawa do umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.