II OSK 1141/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia zwykłego L. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2808/23 w sprawie ze sprzeciwu Stowarzyszenia zwykłego L. z siedzibą w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 października 2023 r., nr 1256/2023 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 2808/23, oddalił sprzeciw Stowarzyszenia zwykłego L. z siedzibą w W. od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 października 2023 r., nr 1256/2023, uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z 21 września 2022 r., nr IVOT/210/2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Pismem z 21 lipca 2014 r. Stowarzyszenie zwykłe L. z siedzibą w W. (zwane dalej skarżącym Stowarzyszeniem) złożyło do organu nadzoru budowlanego wniosek o rozbiórkę ekranów przeciwhałasowych wybudowanych wzdłuż [...] na wysokości Jeziora [...] w dzielnicy [...] w W. Postanowieniem z 30 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nałożył na inwestora – D. S.A. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia dokumentów wymienionych w art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "Prawo budowlane") dotyczących samowolnie wybudowanego ogrodzenia stanowiącego ekrany akustyczne. Z uwagi na nieprzedłożenie ww. dokumentów, decyzją z 12 listopada 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy nakazał inwestorowi dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia, stanowiącego ekrany akustyczne, usytuowane na terenie działek ew. nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] zlokalizowanych przy [...] w W. Decyzją z 30 stycznia 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie, uznając że wykonanie ekranów akustycznych nie podlega reglamentacji Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 641/15) oddalił skargę na powyższą decyzję, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 maja 2018 r. (sygn. akt II OSK 1621/16), a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1470/18) uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r. (sygn. akt II OSK 3352/18). Decyzją z 18 czerwca 2019 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i poprzedzające je postanowienie organu I instancji z 30 września 2014 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z 28 września 2020 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wstrzymał roboty budowlane polegające na budowie ww. ekranów akustycznych i nałożył na Miasto Stołeczne Warszawa – Zarząd Dróg Miejskich obowiązek przedłożenia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia: 1. zaświadczenia Prezydenta m.st. Warszawy o zgodności dokonanej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnego na dzień opracowania projektu; 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z 31 grudnia 2020 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, natomiast wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 2016/21) oddalił skargę skarżącego Stowarzyszenia na to postanowienie. Decyzją z 21 września 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy wobec nieprzedłożenia ww. dokumentów w terminie nakazał Miastu Stołecznemu Warszawa – Zarząd Dróg Miejskich dokonanie rozbiórki ekranów. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zarząd Dróg Miejskich w Warszawie. Na wezwanie organu odwoławczego Zarząd Dróg Miejskich, pismem z 15 czerwca 2023 r., przedłożył cztery projekty budowlane ww. ekranów, jak również oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy piśmie z 20 lipca 2023 r. inwestor przekazał ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z 28 czerwca 2023 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym, polegającej na budowie przedmiotowych ekranów akustycznych. Decyzją z 23 października 2023 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyło skarżące Stowarzyszenie, zarzucając jej naruszenie podstawowej zasady prawnej nieretroaktywności prawa przez zastosowanie prawa, które odnosi się bezpośrednio do zdarzeń mających miejsce w przeszłości, tj. w tym przypadku legalizacji samowoli budowlanej powstałej w 2013 r. na podstawie postępowania administracyjnego prowadzonego w 2022 i 2023 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym lub gminnym. Ponadto przedmiotowa samowola budowlana została wybudowana z inicjatywy i na wyłączne potrzeby oraz ze środków spółki deweloperskiej, a nie Zarządu Dróg Miejskich i nie ma ona żadnego znaczenia powiatowego ani gminnego. W sprzeciwie zarzucono też naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie, a w szczególności niewyjaśnienie czy legalizowana samowola to faktycznie cel publiczny o znaczeniu powiatowym czy też gminnym oraz naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy polegające na zakreśleniu ZDM sześciomięsiecznego terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów podczas gdy faktycznie Mazowiecki WINB oczekiwał na złożenie dokumentów pozaprawnej legalizacji przedłużając postępowanie aż do okresu 13 miesięcy. W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono również, że organ nie opisał przebiegu całości postępowania, które trwa już 9 lat. Odpowiedź na sprzeciw wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślił, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, tj. wypowiadania się w kwestiach materialnoprawnych występujących w sprawie. Sąd przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy powodem uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania było ustalenie, że w toku postępowania odwoławczego inwestor uzupełnił brakującą dokumentację, przekładając decyzję z 28 czerwca 2023 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym lub gminnym, 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według Sądu obowiązkiem podmiotu zobowiązanego do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych było zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego ich przesłanie "w wyznaczonym terminie", przy czym termin ten jest terminem procesowym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. Dlatego też uznanie przez organ odwoławczy, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy. W tej sytuacji, przedłożenie przez inwestora na etapie postępowania odwoławczego, brakujących dokumentów doprowadziło do zmiany stanu faktycznego, ponieważ dokumenty te stanowią podstawę do kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga zaś, by czynności w tym zakresie zostały podjęte przez organ I instancji, co uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu w działaniu organu odwoławczego nie sposób dostrzec zarzucanego w sprzeciwie uchybienia art. 7 k.p.a. Odnosząc się do kolejnych zarzutów, Sąd wyjaśnił, że zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenia się według daty rozstrzygania w postępowaniu legalizacyjnym, a nie w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Postępowanie legalizacyjne służy bowiem ocenie, czy wykonana samowola nie narusza aktualnie obowiązującego ładu przestrzennego. Za stronę niniejszego postępowania zobowiązaną do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych został natomiast uznany Zarząd Dróg Miejskich, reprezentujący Miasto Stołeczne Warszawa, będący właścicielem przedmiotowych ekranów akustycznych. Prawidłowość nałożonego obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych postanowieniem z 28 września 2020 r., utrzymanym w mocy postanowieniem z 31 grudnia 2020 r., była zaś przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 19 listopada 2021 r. skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosło Stowarzyszenie zwykłe L. z siedzibą w W., sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") polegające na przyjęciu, że przedłożenie przez podmiot władający ekranami akustycznymi decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi szczególną okoliczność pozwalającą na wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w sytuacji gdy budowa ekranów nie była inwestycją celu publicznego. Takie założenie Sądu skutkowało błędnym oddaleniem sprzeciwu, podczas gdy sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie i tym samym decyzja organu II instancji winna być przez Sąd uchylona ze względu na nieprawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., tj. błędną ocenę organu co do zaistnienia łącznie dwóch przesłanek wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowym stanie faktycznym. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zwrot poniesionych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a., skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z petitum skargi kasacyjnej podstawą kasacyjną zaskarżonego wyroku jest naruszenie art. 151a § 1 p.p.s.a. (zgodnie z którym: "Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.") w zw. z cytowanym powyżej art. 138 § 2 k.p.a. Oba powołane przepisy mają charakter "wynikowy". Pierwszy z nich – art. 151a § 1 p.p.s.a. określa konsekwencje uwzględnienia sprzeciwu. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów, którym Sąd uchybił, ponieważ ewentualne błędne uwzględnienie sprzeciwu musiało być wynikiem naruszeń przepisów we wcześniejszej fazie niż etap orzekania, a więc w fazie kontroli przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającej wydanie wyroku. Dla poprawności sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest bowiem dodatkowe wskazanie spośród nich przepisu (czy też przepisów) niebędącego przepisem wynikowym naruszonego przez Sąd w powiązaniu z właściwymi (również nie wynikowymi) przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej przepis taki nie został wskazany. Także naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., jako przepisu wynikowego, jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co powoduje, że chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu należy bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym uchybił organ wydając zaskarżoną decyzję. Takiego powiązania rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera w ramach powołanej w niej podstawy kasacyjnej, co uwzględniając zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, uniemożliwiało poszukiwanie takich naruszeń z urzędu. Powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. bez jednoczesnego wskazania, którym przepisom organ uchybił, wydając decyzję kasacyjną nie czyni zadość prawidłowo sformułowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej (tak też w wyroku NSA z 13.06.2023 r., II OSK 986/23, LEX nr 3582028). Zarzut naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów wynikowych nie mógł zatem prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada umocowania do konkretyzowania, czy też korygowania podnoszonych zarzutów. To bowiem jedynie wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia Sądu I instancji. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów oraz sposobu w jaki – w jego ocenie – doszło do ich naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi, nie może zaś domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 17.05.2021 r., II OSK 3828/18, LEX nr 3192269). Zważywszy na powyższe należało przyjąć, że dostrzeżone braki czynią zarzut skargi kasacyjnej nieskutecznym, co sprawia, że nie mógł on prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.