II OSK 1141/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy inspektor sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1669/16 w sprawie ze skargi D. Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przekazania odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1669/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi D. Z., na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przekazania odpadów, uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. Z. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania. które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a. w dalszym związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 K.p.a. w postaci braku zastosowania i braku przyjęcia, iż powtarzająca się bezczynność organu w przeprowadzeniu postępowania dowodowego (mimo kolejnych wskazań w wyrokach WSA i NSA) kwalifikuje niniejszą sprawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Z ostrożności procesowej, w przypadku uznania iż powyższy zarzut jest pozbawiony podstaw, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzucił: II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a., poprzez brak ich zastosowania i błędne zastosowanie pozostających z nimi w dalszym związku - art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 156 K.p.a. oraz 15 K.p.a. - w drodze przyjęcia, iż poprzednio zapadłe w postępowaniu wyroki WSA i NSA poprzez swoje oceny prawne i wskazania do postępowania wyłączają w postępowaniu przed organem regułę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł: w odniesieniu do zarzutu I – o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz: a. uchylenie decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. (sygn. [...]), utrzymującej w części w mocy decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. (sygn. [...]) oraz: b. uchylenie poprzedzającej ją decyzji - Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. (sygn[...]), c. umorzenie postępowania - na podstawie art. 189 P.p.s.a. III. w odniesieniu do zgłaszanego z ostrożności procesowej zarzutu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a w razie uznania, iż istota sprawy została wyjaśniona o rozpatrzenie możliwości uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Alternatywnie, poza uchyleniem zaskarżonego wyroku, wnoszę o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. (sygn. [...]), uchylenie poprzedzającej ją decyzji - Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2010 r. (sygn. [...]) oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 189 P.p.s.a.; Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Bezpodstawny jest zarzut naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a. w dalszym związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i art. 80 K.p.a. w postaci braku zastosowania i braku przyjęcia, iż powtarzająca się bezczynność organu w przeprowadzeniu postępowania dowodowego (mimo kolejnych wskazań w wyrokach WSA i NSA) kwalifikuje niniejszą sprawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Ocena trafności wyroku zależy, w sprawie w której zostały wydane orzeczenia sądów administracyjnych, od tego czy wydając wyrok sąd zastosował się do wyrażonych w poprzednich orzeczeniach ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania. Decydujące znaczenie ma zatem związanie, o którym mowa w art. 153 P.p.s.a. Nie można zarzutów kasacyjnych budować na tezach sprzecznych z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. W związku z tym od razu stwierdzić należy, że uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7, 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. było prawidłowe. Stanowiło bowiem konsekwencję zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w poprzednich wyrokach wydanych w tej samej sprawie. W odniesieniu do obu zarzutów kasacyjnych można łącznie wskazać, że nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a zatem zarzut braku zastosowania art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., sformułowany w drugim zarzucie kasacji, już z tego powodu jest bezzasadny. Analizę zarzutu braku zastosowania art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. rozpocząć należy od uwagi, że umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. jest możliwe, w przypadku o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, tylko w razie stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Podstawy umorzenia postępowania administracyjnego zostały określone w art. 105 § 1 i 2 K.p.a., przy czym w niniejszej sprawie, prowadzonej z urzędu, przepis art. 105 § 2 K.p.a. nie wchodzi w grę. W konsekwencji, podstawę umorzenia postępowania przez Sąd pierwszej instancji mógł stanowić art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., zgodnie z którym umorzenie postępowania następuje gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Powszechnie aprobowany jest pogląd, według którego, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (patrz: Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 563). Sprawa administracyjna jest to przewidziana w przepisach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ i indywidualny podmiot (por. Tadeusz Woś "Pojęcie "sprawy" w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", Acta Uniwersitatis Wratislaviensis Nr 1022, Prawo CLXXVIII, Wrocław 1990, s. 334). Postępowanie jest więc bezprzedmiotowe, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05). Przedmiotem postępowania jest nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859). W rozpatrywanej sprawie podstawę materialną stanowią przepisy art. 26 pkt 3 i art. 28 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Właściwość GIOŚ jest wprost wskazana w art. 25 i art. 26 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Stan faktyczny co do okoliczności istotnej z punktu widzenia prawa materialnego, tj. w zakresie uznania pojazdu za odpad, jak wynika z wiążącej oceny prawnej, nie został ustalony. Przedwczesne i sprzeczne z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, byłoby w tej sytuacji przyjęcie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie ze wskazaniami, możliwe będzie rozstrzygnięcie, czy zachodzą przesłanki materialnoprawne nielegalnego przemieszczania odpadów, a co za tym idzie, czy należy nałożyć na stronę obowiązki przewidziane wobec sprawcy takiego deliktu administracyjnoprawnego. Błędna jest teza wyartykułowana w opisie naruszenia omawianego zarzutu kasacji, zgodnie z którą, powtarzająca się bezczynność organu w przeprowadzeniu postępowania dowodowego kwalifikuje sprawę do umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. Po pierwsze zaskarżony wyrok nie został wydany w sprawie ze skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 P.p.s.a. Po drugie, katalog środków stosowanych w przypadku bezczynności, zawarty w art. 149 § 1-2 P.p.s.a., nie przewiduje umorzenia postępowania administracyjnego. Po trzecie, bezczynność organu nie stanowi przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 3 P.p.s.a. poprzez brak ich zastosowania i błędne zastosowanie pozostających z nimi w dalszym związku art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 156 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. – w drodze przyjęcia, że poprzednio zapadłe wyroki WSA i NSA poprzez swoje oceny prawne i wskazania co do dalszego postępowania wyłączają w postępowaniu przed organem regułę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zaczynając od zagadnienia drugiego stwierdzić trzeba, że teza o przyjęciu w zaskarżonym wyroku, że z ocen i wskazań wynika wyłączenie zasada dwuinstancyjności nie odpowiada rzeczywistemu stanowisku Sądu pierwszej instancji. Takiej oceny i takiego wskazania Sąd nie sformułował. Sąd pierwszej instancji trafnie przypomniał ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 64/09, zgodnie z którymi, Główny Inspektor Ochrony Środowiska w sposób nieuprawniony ograniczył materiał dowodowy, nie ustalił dokładnie stanu faktycznego, w zakresie ustalenia stanu technicznego pojazdu w dacie wwiezienia pojazdu do Polski. Konsekwencją tych naruszeń było przedwczesne przyjęcie przez organ, że sporny pojazd należy uznać za odpad. Sąd pierwszej instancji przytoczył także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1651/13, zgodnie z którym, Główny Inspektor w sposób nieuprawniony powoływał się na brak możliwości zarejestrowania pojazdu. Dalej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przytoczył wskazanie zawarte w wyroku WSA z dnia 24 czerwca 2009 r., według którego, organ powinien dokonać samodzielnych ustaleń, czy spełnione zostały obiektywne przesłanki do uznania pojazdu za odpad. Oceniając decyzję GIOŚ zaskarżoną w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że powyższe wskazania nie zostały przez organ wykonane. Ponawiając wskazania wynikające z przywołanych wyroków: WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 64/09 oraz NSA w sprawie II OSK 1651/13, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ II instancji zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Jest to stwierdzenie zgodne z zasadą reformatoryjnego rozstrzygania spraw, wynikającą z przepisów art. 138 K.p.a. Sąd pierwszej instancji ocenił nadto, że nie doszło w kontrolowanym postępowaniu do naruszenia art. 15 K.p.a., a w konsekwencji zaistnienia wady powodującej nieważność zaskarżonej decyzji. Również zajmując to stanowisko Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że z wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w w/w wyrokach wynika wyłączenie zasady dwuinstancyjności. Z punktu widzenia procesowego GIOŚ był uprawniony do wydania decyzji reformatoryjnej. Uchybienie polegające na niezastosowaniu się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania odnosiło się do naruszeń o charakterze proceduralnym. Na skutek tych uchybień Sąd pierwszej instancji trafnie uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 153 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7, 75, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Tego rodzaju naruszenie nie skutkuje, co do zasady, nieważnością zaskarżonej decyzji, o której mowa w przepisach art. 156 K.p.a. Natomiast w zakresie oceny prawnej i wskazań odnoszących się do prawa materialnego Sąd pierwsze instancji, również nie artykułując odejścia od zasady dwuinstancyjności, przypomniał wynikający z wyroku WSA z 2009 r. obowiązek GIOŚ dokonania oceny, czy cały pojazd stanowi odpad, czy też za odpady należy uznać jedynie poszczególne części. Sąd pierwszej instancji dodał, że wskazanie w podstawie prawnej przepisów rozporządzenia (WE) 1013/20006 Parlamentu Europejskiego I Rady nie oznacza zmiany podstawy prawnej, ale stanowi jej doprecyzowanie. Takie stanowisko materialnoprawne Sądu jest prawidłowe. W omówionym zakresie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Nie jest sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności stanowisko Sądu, według którego, możliwe jest wydanie w niniejszej sprawie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., decyzji reformatoryjnej ograniczającej rozmiar nałożonego obowiązku, tzn. przekazania do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu, odpadów stanowiących część pojazdu w miejsce obowiązku przekazania całego pojazdu. Zaskarżona decyzja ma charakter rozstrzygnięcia reformatoryjnego, wydanego w tej samej sprawie, w której Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał pierwszą decyzję w przedmiocie nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859). Podstawę materialną tych aktów stanowią przepisy art. 26 pkt 3 i art. 28 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 24 ust. 3 rozporządzenia (WE) 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.