II OSK 114/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Wiktorowski po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 714/23 w sprawie ze skargi J.J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w rejonie ulic: [...] i [...]w obrębie geodezyjnym[...]w gminie [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Gminy [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z 10 października 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 714/23, oddalił skargę J. J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w rejonie ulic: [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...]. W skardze na powyższą uchwałę J. J. zaskarżył ją w zakresie § 19 przewidującego dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1K przeznaczenie – infrastruktura techniczna – oczyszczalnia ścieków, zarzucając jej naruszenie: art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; art. 1 ust. 2 pkt. 3 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.); art. 94 ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie. Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w pierwszej kolejności wskazał, że skarżący jest właścicielem działki o nr ewid. [...] oraz współwłaścicielem działki o nr ewid. [...], położonych w obrębie [...], [...], gmina [...]. Postanowienia § 19 zaskarżonej uchwały niewątpliwie godzą w prawo własności wskazanych działek, pozbawiając skarżącego de facto uprawnień właścicielskich względem spornych nieruchomości. Podkreślić bowiem należy, iż realizacja planowanej inwestycji na nieruchomościach należących do skarżącego uniemożliwi mu zagospodarowanie tego terenu zgodnie z jego wolą. Zatem skarżący niewątpliwie jest legitymowany do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Wniosek o odrzucenie skargi okazał się więc niezasadny. W dalszej kolejności Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., o czym świadczy zarówno przebieg prac planistycznych, treść planu, jak i stanowisko przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę, w którym wyczerpująco umotywowano wybór działek należących do skarżącego na miejsce planowanej inwestycji w postaci oczyszczalni ścieków. Nie doszło również do przekroczenia przez organ uprawnień do kształtowania zagospodarowania przestrzennego gminy, wynikających z jej władztwa planistycznego. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W momencie uchwalenia zaskarżonej uchwały obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalone Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2005 r., zmienioną Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 23 lipca 2015 r. W uchwale z dnia 23 lipca 2015 r. wskazano, iż jednym z najważniejszych problemów, których rozwiązanie warunkuje podniesienie stanu sanitarnego gminy, jest rozbudowa systemu gromadzenia i oczyszczania ścieków i utylizacji odpadów w celu zapobieżenia skażeniom zbiorników wód podziemnych. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego celu jest budowa oczyszczalni ścieków, projektowanej na terenach Infrastruktury Technicznej oznaczonej symbolem 1IT na rysunku zmiany nr 1 Studium. Podkreślono, iż na rysunku Studium wskazano dwie wariantowe lokalizacje oczyszczalni ścieków, ostateczna lokalizacja zostanie wskazana na etapie sporządzenia planu miejscowego. W załączniku graficznym nr 3 do uchwały z dnia 23 lipca 2015 r. działki należące do skarżącego opisane są symbolem "1IT", oznaczającym tereny infrastruktury technicznej – oczyszczalnia ścieków. Dlatego też uznać należy, iż zaskarżona uchwała we wskazanym przez skarżącego zakresie jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Odnosząc się zaś do zawartych w skardze zarzutów Sąd stwierdził, iż okazały się one niezasadne. Wskazał, że wadliwe byłoby ograniczenie prawa własności w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. W ocenie Sądu taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na skargę podnióśł, iż przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ kierował się kryterium przydatności wprowadzonych w planie ograniczeń prawa własności, kryterium niezbędności planowanej zmiany dla ochrony interesu publicznego oraz kryterium proporcjonalności. Organ wyczerpująco wyjaśnił, dlaczego zlokalizowanie planowanej oczyszczalni ścieków na działkach należących do skarżącego jest uzasadnione. Przede wszystkim realizacja inwestycji, polegającej na wybudowaniu oczyszczalni ścieków, jest niezbędna w celu podniesienia standardu życia lokalnej społeczności i zaspokojenia potrzeb mieszkańców w zakresie odprowadzania ścieków. Ponadto przyczyni się ona do poprawy stanu sanitarnego gminy oraz poziomu ochrony środowiska, szczególnie zasobów wodnych oraz gleb poprzez zmniejszenie przedostawania się nieczystości do gleby z nieszczelnych zbiorników bezodpływowych. Ponadto uchwalenie planu miejscowego poprzedzone zostało uzyskaniem niezbędnych opinii i uzgodnień oraz przeprowadzeniem opracowania ekofizjograficznego. Wybór działek należących do skarżącego na miejsce realizacji inwestycji był zaś uzasadniony z uwagi na ich położenie oraz cechy terenu. Zlokalizowane są one bowiem w sąsiedztwie rzeki [...], która będzie odbierać oczyszczone ścieki. Ponadto wskazany w planie miejscowym obszar nie wyróżnia się walorami krajobrazowymi, architektonicznymi, jest niezagospodarowany, znajduje się z dala od zabudowy, w terenach łąk i pastwisk oraz gruntów rolnych, jednak umiejscowiony jest w zasięgu infrastruktury technicznej oraz posiada dostęp do drogi publicznej. Przede wszystkim jednak wybudowanie przedmiotowej oczyszczalni na działkach skarżącego jest uzasadnione ekonomicznie – z uwagi na ukształtowanie terenu możliwe będzie w znacznej części grawitacyjne odprowadzanie ścieków, znacznie zmniejszające koszt eksploatacji inwestycji. Niezasadne przy tym okazały się zdaniem Sądu twierdzenia J. J., jakoby organ nie rozważał realizacji inwestycji na innym terenie, przede wszystkim na działkach należących do gminy. W uchwale Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 23 lipca 2015 r., zmieniającej uchwałę Rady Gminy [...] nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2005 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] również inna działka została przewidziana jako możliwe miejsce realizacji inwestycji polegającej na wybudowaniu oczyszczalni ścieków, przy czym ostateczny wybór terenu inwestycji miał zostać dokonany w planie miejscowym. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wskazał zaś, że w dokumentach planistycznych rozważano umiejscowienie oczyszczalni na części działki nr ewid. [...] w obrębie [...] oraz na części działki nr ewid. [...] w obrębie [...]. Gmina zaś w swoich zasobach nie posiada nieruchomości, na której mogłaby zrealizować planowaną inwestycję. Reasumując Sąd uznał, że ustalone zaskarżonym planem przeznaczenie działek skarżącego pod budowę infrastruktury technicznej – oczyszczalni ścieków, jest prawnie uzasadnione i służy zaspokojeniu interesu publicznego z jak najmniejszym uszczerbkiem dla interesu indywidualnego skarżącego. Nie było przy tym wynikiem nadużycia władztwa planistycznego gminy, a w szczególności nie skutkowało naruszeniem zasady proporcjonalności. Okazało się zaś uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska oraz potrzebami interesu publicznego, a także walorami należących do skarżącego nieruchomości. Z tych powodów Sąd pierwszej instancji zastosował przepis art. 151 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalając wniesioną skargę. Skargą kasacyjną J. J. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1, art, 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji tego przyjęcie, że arbitralne przeznaczenia nieruchomości prywatnych na cele publiczne bez rozważenia i rzetelnego uzasadnienia wyłączenia innych alternatywnych lokalizacji dla inwestycji celu publicznego mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego, pomimo tego, że w treści zaskarżonej uchwały Rada Gminy w [...] nie podjęła nawet próby uzasadnienia ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącego, która de facto narusza istotę tego prawa; II. przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi pomimo tego, że charakter przepisów, które zostały naruszone w związku z podjęciem przez Radę Gminy [...], zaskarżonej uchwały stwarzał konieczność stwierdzenia niezgodności z prawem uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w rejonie ulic: [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...] w części tekstowej w zakresie § 19 planu; W związku z powyższymi zarzutami w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie na rozprawie, uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie, w przypadku uznania, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - o uchylenie zaskarżanego wyroku i na podstawie art. 94 ust 2 ustawy o samorządzie gminnym o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z pisma Państwowego Gospodarstwa Wody Polskie z dnia 23 października 2023 r. i zasądzenie od Gminy [...] na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną opracowana w dniu 27 grudnia 2023 r. organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznana skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Przede wszystkim nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego zmierzające do podważenia przyjętych za podstawę orzekania przez Sąd pierwszej instancji ustaleń faktycznych i prawnych w związku z uchwaleniem kwestionowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie m.p.z.p.) w obrębie geodezyjnym [...] gm. [...]. Wbrew zarzutom kasacji Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności i słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę. Nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności zaskarżonego m.p.z.p. Gminy [...] w jego części tekstowej w zakresie § 19 przewidującego dla terenu działek skarżącego przeznaczenie pod infrastrukturę techniczną –oczyszczalnię ścieków – oznaczonej w planie symbolem 1K. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, iż skarżący wprawdzie wskazuje we wniesionym środku odwoławczym, że Sąd pierwszej instancji winien stwierdzić niezgodność z prawem uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 27 czerwca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru położonego w rejonie ulic: [...] i [...] w obrębie geodezyjnym [...] w części tekstowej w zakresie § 19 planu, niemniej jednak nawet przy teoretycznej istotnej sprzeczności z prawem ww. uregulowań m.p.z.p. to nie było możliwe stwierdzenie niezgodności z prawem ww. normy planu a dopuszczalne było wyłącznie ewentualnie stwierdzenie nieważności oznaczonych postanowień m.p.z.p. Zgodnie bowiem z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej), stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skarżony m.p.z.p. jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym na terenie gminy stąd też ewentualnie jego wyeliminowanie z obrotu prawnego winno odbywać się nie poprzez stwierdzenie niezgodności tego aktu z prawem (uchwalony w czerwcu 2017 r.) lecz poprzez stwierdzenie jego nieważności jako właśnie aktu prawa miejscowego. Niemniej jednak w realiach tej sprawy taka potrzeba nie zaistniała. Nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 i 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. oraz w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1, art, 31 ust. 3, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich wadliwe zastosowanie, a w konsekwencji tego przyjęcie, że arbitralne przeznaczenia nieruchomości prywatnych na cele publiczne bez rozważenia i rzetelnego uzasadnienia wyłączenia innych alternatywnych lokalizacji dla inwestycji celu publicznego mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego, pomimo tego, że w treści zaskarżonej uchwały Rada Gminy w [...] nie podjęła nawet próby uzasadnienia ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżącego, która de facto narusza istotę tego prawa. Przede wszystkim zauważyć należy, co nie jest sporne, iż na terenie działek skarżącego nr [...] o powierzchni 0,2193 ha i nr [...] o powierzchni 0,2507 ha w [...], oznaczonych w zaskarżonym m.p.z.p. symbolem 1K, zaplanowano tereny przewidziane pod infrastrukturę techniczną, oczyszczalnię ścieków (§ 19 zaskarżonej uchwały). Takie ustalenia, co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji, niewątpliwie godzą w prawo własności wskazanych działek, pozbawiając skarżącego de facto uprawnień właścicielskich względem spornych nieruchomości. Uchwalone przeznaczenie działek niewątpliwie uniemożliwi mu zagospodarowanie tych terenów zgodnie z jego wolą. Niemniej jednak takie działanie Gminy [...] nastąpiło w granicach prawa. Stosownie do art. 87 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust.1). Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego (ust. 2). Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei, z zasady hierarchiczności wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia dyrektywy interpretacyjnej, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu. Nadto, zgodnie z brzmieniem art 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Z kolei, art.140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, zatem prawo własności ograniczają ustawy i zasady współżycia społecznego. Takie ograniczenia prawa własności ustawodawca przewidział w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) (art. 4 i art. 6). Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Przepisy planu mogą zatem ograniczać właściciela w jego prawach do gruntu, w tym w sposobie jego zagospodarowania. Ustalając przeznaczenie – oczyszczalnia ścieków, na obszarze objętym m.p.z.p. w obszarze oznaczonym symbolem 1K wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ planistyczny, co wyjaśniono w sprawie, nie uczynił tego arbitralnie bez rozważenia i rzetelnego uzasadnienia wyłączenia innych alternatywnych lokalizacji. Organy gminy wprowadzając rozwiązania planistyczne ograniczające korzystanie z oznaczonych nieruchomości skarżącego, w niniejszej sprawie, zdaniem NSA w pełni respektowały wynikający z art. 64 ust. 3 Konstytucji zakaz nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności. Wymaga również podkreślenia, że w procesie planistycznym, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.), należy brać pod uwagę wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1 u.p.z.p.), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (pkt 3), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia (pkt 5) czy walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6) i potrzeby interesu publicznego (pkt 9), ale również kwestie ochrony prawa własności (pkt 7). Nadto, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3). Władztwo planistyczne gminy, które wynika z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., nie jest oczywiście bezwzględne, gdyż art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. chronią również interes indywidualny (własność). Natomiast przywołane przepisy wprowadzają tzw. "władztwo planistyczne", w ramach którego gmina samodzielnie rozstrzyga w planie miejscowym o przeznaczeniu danego terenu, czy określeniu sposobu jego zagospodarowania i warunków zabudowy. Władztwo planistyczne nie może być utożsamiane z dowolnością działania gminy. Kształtowanie ładu przestrzennego, w tym przez ustalenia planu miejscowego, powinno pozostawać w zgodzie z podstawowymi w tym zakresie zasadami konstytucyjnymi, uwarunkowaniami wynikającymi z ustaw odrębnych oraz z zasadami planowania i zagospodarowania przestrzennego określonymi w przepisach u.p.z.p., w tym zasadą uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wartości wysoko cenionych, wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 2852/19). Wsród tych wartości jest nie tylko prawo własności ale również i wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych- pkt 3) jak i i potrzeby interesu publicznego (pkt 9). Przede wszystkim jak zasadnie podniesiono to w zaskarżonym wyroku, Gmina [...] nie posiada nieruchomości, na której mogłaby zrealizować przedmiotową inwestycję. Dokumenty planistyczne Gminy [...] oprócz terenu wyznaczonego na działkach skarżącego wskazują również inną lokalizację oczyszczalni ścieków tj. na części działki nr ewid. [...] w obrębie [...] oraz w obrębie [...] teren przepompowni na części działki nr ewid. [...]. Najbardziej racjonalnym rozwiązaniem, jak przyjęto, jest jednak lokalizacja oczyszczalni ścieków na działkach skarżącego ze względu na możliwość odprowadzania ścieków w znacznej części grawitacyjnie co znacząco zmniejsza koszty eksploatacji a jest to przecież najpopularniejszy, najbardziej ekonomiczny i niezawodny system kanalizacyjny. Poza tym istotne jest to, że teren nieruchomości skarżącego w istocie był dużo wcześniej zaplanowany pod lokalizację lokalnej oczyszczalni ścieków, co znajduje swoje odzwierciedlenie w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Uchwała Nr [...]z dnia 22 czerwca 1993 r. Rady Gminy [...], Dziennik Urzędowy Woj. [...], poz. [...]z dnia 15 lipca 1993 r.), który utracił moc w 2003 r. Taką inwestycję przewidziano w obowiązującym w chwili uchwalania planu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Uchwała nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 21 czerwca 2005 r., zmieniona Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 23 lipca 2015 r., zmieniona Uchwałą nr [...]Rady Gminy [...] z dnia 7 czerwca 2019 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]) gdzie przyjęto, że kierunkiem przeznaczenia tego terenu jest również urządzenie infrastruktury technicznej - oczyszczalni ścieków - co nie jest kwestionowane w kasacji. W uchwale z dnia 23 lipca 2015 r. zmieniającej Studium wskazano, iż jednym z najważniejszych problemów, których rozwiązanie warunkuje podniesienie stanu sanitarnego gminy, jest rozbudowa systemu gromadzenia i oczyszczania ścieków i utylizacji odpadów w celu zapobieżenia skażeniom zbiorników wód podziemnych. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego celu jest budowa oczyszczalni ścieków, projektowanej na terenach Infrastruktury Technicznej oznaczonej symbolem 1IT na rysunku zmiany nr 1 Studium. Podkreślono, iż na rysunku Studium wskazano dwie wariantowe lokalizacje oczyszczalni ścieków, ostateczna lokalizacja zostanie wskazana na etapie sporządzenia planu miejscowego. W załączniku graficznym nr 3 do uchwały z dnia 23 lipca 2015 r. działki należące do skarżącego opisane są symbolem "1IT", oznaczającym tereny infrastruktury technicznej - oczyszczalnia ścieków. Dlatego też uznać należy, iż zaskarżona uchwała we wskazanym przez skarżącego zakresie jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Dokonany wybór przeznaczenia terenów skarżącego na oczyszczalnię ścieków w realiach tej sprawy został precyzyjnie rozważony i na przestrzeni wielu lat weryfikowany stąd też nie można uznać , że lokalizacja ta jest dowolna. Ponadto wybór działek należących do skarżącego na miejsce realizacji przedmiotowej inwestycji był zaś uzasadniony także z uwagi na ich położenie oraz cechy terenu. Zlokalizowane są one bowiem w sąsiedztwie rzeki [...], która będzie odbierać oczyszczone ścieki. Ponadto wskazany w planie miejscowym obszar nie wyróżnia się walorami krajobrazowymi, architektonicznymi, jest niezagospodarowany, znajduje się z dala od zabudowy, w terenach łąk i pastwisk oraz gruntów rolnych, jednak umiejscowiony jest w zasięgu infrastruktury technicznej oraz posiada dostęp do drogi publicznej. Nie bez znaczenia była również i ta okoliczność, o czym już wyżej wskazano, że wybudowanie przedmiotowej oczyszczalni na działkach skarżącego jest uzasadnione ekonomicznie - z uwagi na ukształtowanie terenu możliwe będzie w znacznej części grawitacyjne odprowadzanie ścieków, znacznie zmniejszające koszt eksploatacji inwestycji. Przedstawione wyżej rozważania wskazują, że w realiach tej sprawy w sposób prawidłowy ważono interes publiczny z interesem prywatnym. Gmina decydując się na ingerencję w przysługujące prawa i obowiązki, w postaci wprowadzenia na terenie skarżącego inwestycji celu publicznego - oczyszczalni ścieków zastosowała zasadę proporcjonalności, co wprost wynika z Konstytucji RP, ale także z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (co dotyczy w szczególności wymagań ochrony środowiska w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, prawa własności i potrzeb interesu publicznego - art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9 u.p.z.p.). Dokonano procesu wyważenia różnych, sprzecznych grup interesów, i w efekcie stwierdzono, co potwierdza odpowiedź na skargę, że w sprawie tej zaistniały usprawiedliwione podstawy ingerencji w prawo własności kosztem skarżącego. Natomiast wprowadzone ograniczenia są możliwe do wprowadzenia i usprawiedliwione, a więc krótko mówiąc zgodne z obowiązującym prawem, do czego obliguje procedura planistyczna oparta m.in. na dopuszczalnej prawem władczej ingerencji władzy publicznej w prawo własności, tj. w sposób przewidziany w Konstytucji RP (patrz: art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Tym samym podniesione zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego zamieszczone w pkt I petitum kasacji okazały się nieusprawiedliwione. Dodatkowo należy zauważyć, iż kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie m.p.z.p. nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Orzecznictwo sądowoadministracyjne nie może zatem odbierać organom uchwałodawczym gmin kompetencji związanych z przyznanym ustawowo władztwem planistycznym i możliwymi w tym zakresie do wprowadzenia ograniczeniami własności. Prawo własności, jak i inne prawa oraz wolności konstytucyjne, co wyżej wyraźnie zasygnalizowano, nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom ze względu na ochronę innych wartości oraz ważnego interesu publicznego (np. art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Reasumując przedstawione rozważania, uznać należało, iż skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych zarzutów nie mogła doprowadzić do weryfikacji zaskarżonego wyroku zgodnie z wnioskami wniesionego środka odwoławczego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł w pkt 1 jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wobec Gminy [...] składającej odpowiedź na skargę kasacyjną (w rozprawie przed NSA pełnomocnik Gminy nie uczestniczył), ponieważ pismo zawierające wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 7 grudnia 2023 r., zaś pismo zawierające odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów postępowania zostało prawidłowo wniesione w dniu 28 grudnia 2023 r. – jest to data nadania tego pisma listem poleconym. Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.