II OSK 1139/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt II SAB/Ol 150/24 o odrzuceniu skargi A. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna w zakresie kontroli dokonywanej w budynku postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 5 marca 2025 r., II SAB/Ol 150/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę A. M. (dalej: skarżący) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna (dalej: PINB) w zakresie kontroli dokonywanej w budynku. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z przedłożonych akt administracyjnych, pism załączonych do skargi i odpowiedzi skarżącego z 12 lutego 2025 r. wynika, że skarga na bezczynność PINB nie została poprzedzona złożeniem przez skarżącego ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. do organu wyższego stopnia. Sąd I instancji wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącego, pismo z 4 marca 2024 r. nie jest ponagleniem, lecz skargą, o której mowa w art. 227 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Jak zaś wynika z cytowanego art. 37 § 1 k.p.a. ponaglenie służy stronie postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Legitymacja strony jest ściśle związana z przedmiotem postępowania. Jak jednoznacznie wynika z art. 52a ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.) postępowania uregulowane w rozdziale 5b "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" wszczyna się z urzędu. Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego (ust. 2). Zdaniem Sądu I instancji pismo skarżącego z 4 marca 2024 r. nie mogło być potraktowane jako ponaglenie, gdyż wcześniejsze pisma skarżącego, do których odnosił się PINB w zawiadomieniu z 15 lutego 2024 r., nie wszczęły żadnego postępowania administracyjnego. Zasadnie więc w zawiadomieniu o sposobie rozpatrzenia skargi WINB wyjaśnił, że "odwołanie" skarżącego zostało potraktowane jako skarga i rozpatrzone zostało w trybie skargowym (art. 227 i nast. k.p.a.). Sąd I instancji zauważył, że skarżący nie kwestionował przed organem administracji prawidłowości zakwalifikowania jego pisma zatytułowanego "odwołanie" jako skargi a nie ponaglenia. Sąd I instancji uznał, że skoro przed złożeniem skargi nie zostały wyczerpane przysługujące skarżącemu środki zaskarżenia to skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi przez stwierdzenie bezczynności organu ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wyroku WSA wraz z uzasadnieniem w sprawie o sygn.. II SA/Ol 765/24 z 10 grudnia 2024 r., który ma istotne znaczenie dla sprawy oraz o ponowne uznanie oraz przeprowadzenie dowodów z załączników nr 9 i nr 15 do skargi, ponieważ posiadają one istotne znaczenie dla sprawy. Skarżący kasacyjnie podniósł, że weryfikacja akt w czytelni sądu, dokonana w dniu 26 marca 2025 r., wykazała, iż załączniki te są niekompletne, nieczytelne oraz w sposób przypadkowy rozmieszczone w aktach. Sądowi I instancji zarzucono na podstawie: I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 52a ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej: u.p.b.) przez wskazanie nieistniejącej podstawy materialnej orzeczenia oraz art. 53a ust. 2 u.p.b. przez błędne wyjaśnienie domniemanej podstawy orzeczenia, polegające na bezzasadnym zawężeniu grupy podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania; II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 12, 37 § 2 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) przez niezakwalifikowanie pisma skarżącego jako ponaglenia, a w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak jakiegokolwiek merytorycznego rozpoznania wniosku nr 1 ze skargi, który następnie został doprecyzowany w piśmie z 28 grudnia 2024 r. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie wadliwego uzasadnienia, które nie zawiera wymaganych prawem składników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zgodnie z art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W myśl zaś art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm.; dalej: k.p.a.) stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do art. 37 § 2 k.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie. W myśl art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie – jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W literaturze wskazuje się, że przyjęte dla omawianego środka prawnego pojęcie "ponaglenia" najpełniej oddaje cel działania strony, tj. wyrażenie niezadowolenia z nieterminowości działania organu i jednocześnie mobilizowanie go do szybszego załatwienia sprawy (W. Gurba, Zwalczanie i zapobieganie bezczynności oraz przewlekłości postępowania administracyjnego, PiP 2015, nr 11, s. 94-110). Zatem warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu administracji publicznej, jest uprzednie wystąpienie przez stronę skarżącą z ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a. Przy czym zaznaczyć należy, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ponaglenie jest podaniem (żądaniem), do którego stosuje się m.in. art. 63 k.p.a. Powinno ono zatem zawierać oznaczenie strony, która wnosi ponaglenie; adres strony wnoszącej ponaglenie; żądanie stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, ewentualnie także żądanie stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z naruszeniem prawa; podpis wnoszącego ponaglenie. Ponadto, przepis art. 37 § 2 k.p.a. wprowadza szczególny wymóg ponaglenia, tj. jego uzasadnienie. Strona powinna zatem przedstawić okoliczności sprawy i argumentację świadczącą o bezczynności organu albo przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ. W niniejszej sprawie, w odpowiedzi z 12 lutego 2025 r. na wezwanie Sądu z 5 lutego 2025 r. do podania, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi, czy skarżący wnosił w tej sprawie ponaglenie do organu wyższego stopnia, a w przypadku wniesienia ponaglenia do nadesłania tego dokumentu wraz z dowodem jego wniesienia, skarżący wyjaśnił, że w dniu 5 marca "2025 r." (powinno być 2024 r.) wniósł pismo z 4 marca 2024 r. zatytułowane "odwołanie od decyzji administracyjnej" wydanej przez PINB, za pośrednictwem którego skierował je do WINB. Na dowód powyższego załączył przedmiotowe pismo (k.192 akt sąd.). W tym miejscu wskazać należy, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym każde pismo w postępowaniu, niezależnie od tego, jaką nazwę nada mu strona, winno być rozpoznane w takim trybie, który w najpełniejszym stopniu umożliwia uczynienie zadość zamieszczonemu wnioskowi strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona działa w postępowaniu samodzielnie, bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika i w sposób wskazujący na jej niezaradność. O charakterze pisma procesowego i jego kwalifikacji decyduje jego treść, a nie nazwa czy tytuł. Oceniając zatem, czy w sprawie zostało złożone ponaglenie (art. 37 § 1 k.p.a.) należy rozważyć, czy zostało złożone pismo odpowiadające wymogom ponaglenia, w szczególności pismo takie musi wyrażać niezadowolenie strony długością postępowania (postanowienie NSA z 5 kwietnia 2017 r., I OZ 644/17). Każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, powinno być rozpoznane zgodnie z intencją strony, która wynika z treści pisma (zob. postanowienia NSA z: 28 września 2011 r., II OZ 833/11 i 8 października 2010 r., II FZ 532/10). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo skarżącego z 4 marca 2024 r. jest ponagleniem, albowiem z jego treści wynika, że skarżący odwołuje się od decyzji PINB z 15 lutego 2024, w której – jak wskazuje – "po raz kolejny" określono jego wniosek o wszczęcie postępowania jako nieuzasadniony, a także wnosi o wszczęcie postępowania w zakresie określonym "w pismach uprzednich" oraz o przeprowadzenie dowodów zgłoszonych we wniosku z 24 stycznia 2024 r. Ponadto, zostało ono skierowane do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, a także zawiera uzasadnienie, w którym jego autor wyraził niezadowolenie ze sposobu postępowania organu, powołując się na bezskuteczność dotychczasowych pisemnych próśb o załatwienie sprawy. Tym samym niepotraktowanie przez WINB powyższego pisma jako ponaglenia, a także ocena charakteru tego pisma dokonana przez Sąd I instancji, stanowiły przejaw nadmiernego formalizmu, kłócącego się z istotą i celem unormowanej w art. 37 § 1 k.p.a. instytucji. Nie dokonując merytorycznej oceny, czy w sprawie istotnie doszło do bezczynności (ta kwestia będzie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pismo z 4 marca 2024 r. należało uznać za ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał służący mu w postępowaniu administracyjnym środek zaskarżenia, co oznacza, że nie było podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Na uwzględnienie zasługiwał zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 12, 37 § 2 i 3 k.p.a. przez niezakwalifikowanie pisma skarżącego jako ponaglenia, a w konsekwencji bezpodstawne odrzucenie skargi. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w zw. z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).