II OSK 1139/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 145/22 w sprawie ze skargi M. J. na przewlekłość postępowania Starosty [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek uczestnika M. J. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Gd 145/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.J., zobowiązał Starostę L. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. o pozwolenie na budowę w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Starosty L. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył Staroście L. grzywnę w wysokości 1000 złotych (pkt 3), przyznał od Starosty L. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 złotych (pkt 4) oraz zasądził od Starosty L. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 5). W skardze kasacyjnej Starosta L. zaskarżył ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że zasada ustronnienia wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę, w sytuacji, kiedy nieruchomość należąca do wspólnoty leży w obszarze oddziaływania inwestycji wyklucza konieczność ustalenia pełnego kręgu właścicieli lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, w tym spadkobierców jednego z jej członków; 2) art. 149 § 1a p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji przyjął, iż zasadniczo stroną w sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących nieruchomości wspólnej jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.; zwanej dalej: u.w.l.) Dopuszcza się uczestniczenie właścicieli lokali będących członkami wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w pewnych szczególnych sytuacjach, gdy wykażą własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny uzasadniający ich udział w tym postępowaniu, tj. gdy roboty budowlane objęte planowaną inwestycją będą ingerować w ich osobiste prawa związane z posiadanym lokalem. Stanowisko to w ocenie skarżącego kasacyjnie leży w sprzeczności z dalszą uwagą Sądu, zgodnie z którą za co najmniej przedwczesne i niecelowe uznał działania organu I instancji zmierzające do ustalenia następców prawnych zmarłego właściciela lokalu w budynku przy ul. S. [...]. Ustalenie następców prawnych właściciela lokalu w budynku przy ulicy S. [...] miało na celu umożliwienie tym osobom wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu prawnego uzasadniającego ich udział w postępowaniu, którego to uprawnienia byliby pozbawieni w sytuacji zaniechania takiego działania przez organ. Znaczne opóźnienie czasowe w rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę związane było tylko i wyłącznie z trudnościami związanymi z uzyskaniem orzeczenia sądowego ustalającego krąg spadkobierców, lub ustanawiającego kuratora spadku. Były to jedyne okoliczności uniemożliwiające zakończenia postępowania. Z pewnością możliwość odpowiednio szybkiego zakończenia postępowań sądowych dotyczących tych kwestii nie leżała w kompetencji Starosty. Były to okoliczności obiektywne, na które organ nie miał wpływu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2351; zwanej dalej: p.b.). Sąd I instancji wyraził prawidłowy pogląd, że w postępowaniu w sprawach z zakresu Prawa budowlanego mających związek z nieruchomością wspólną legitymację do reprezentowania interesu podmiotu zbiorowego - ogółu właścicieli lokali, ma utworzona przez nich wspólnota mieszkaniowa. W orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w postępowaniu administracyjnym do reprezentowania interesu ogółu właścicieli odrębnych lokali tworzących wspólnotę mieszkaniową, co do zasady legitymację ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni członkowie tej wspólnoty, co wynika z art. 6 u.w.l. Tylko w wyjątkowych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie, niezależnie od wspólnoty, wystąpić jako strona postępowania. Może to mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy wykaże on swój indywidualny, własny interes prawny. Stosownie do art. 6 u.w.l. ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, która może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Jeśli liczba lokali jest większa niż siedem, wspólnota mieszkaniowa jest reprezentowana na zewnątrz przez zarząd wybrany przez właścicieli lokali (art. 20 ust. 1 u.w.l.), który ma uprawnienie do jej reprezentowania w stosunkach zewnętrznych, odnoszących się do nieruchomości wspólnej. Zatem w sprawach tego rodzaju interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, która to występuje wówczas w postępowaniu jako strona. Nie oznacza jednak, że członek wspólnoty mieszkaniowej nie może samodzielnie występować jako strona postępowania. Może to jednak nastąpić wyłącznie w przypadku ustalenia, iż członek wspólnoty mieszkaniowej legitymuje się indywidualnym interesem prawnym oparty na przepisie prawa wpływającym na sytuację prawną tej strony, a uwzględniający szczególną regulację zawartą w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. W przypadku konkretnej inwestycji, dla wykazania indywidualnego interesu prawnego członka wspólnoty mieszkaniowej, wymagane jest odniesienie się do indywidualnych parametrów inwestycji, w tym przewidzianych w projekcie budowlanym rozwiązań. Dla uznania za stronę tego postępowania nie wystarczy zatem wskazanie, że dana osoba jest współwłaścicielem części wspólnych budynku objętych oddziaływaniem takiej inwestycji. Argument tego rodzaju mógłby bowiem podnieść każdy członek wspólnoty mieszkaniowej, co przesądza o wspólnym jego charakterze dla wszystkich członków wspólnoty, a nie indywidualnym, własnym konkretnego członka wspólnoty. Interes wszystkich członków wspólnoty jest interesem utworzonej przez nich wspólnoty. W konsekwencji też w sprawach dotyczących części wspólnych budynku stroną postępowania, reprezentującą jednocześnie wszystkich właścicieli lokali, jest wspólnota mieszkaniowa (por. wyroki NSA z 12 października 2022 r., II OSK 3933/19; z 20 sierpnia 2018., II OSK 2449/18; z 15 lutego 2017 r., II OSK 671/15; z 22 kwietnia 2015 r., II OSK 2266/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Starosta L. powołując się na konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłym W.G., właścicielu lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym przy ul. S. [...]w Ł., nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji mającej przemawiać za uznaniem tej osoby za stronę postępowania. Starosta nie dokonał analizy projektu budowlanego w celu wykazania, że konkretne rozwiązania projektowe mogą przemawiać za przyznaniem statusu strony właścicielowi konkretnego lokalu znajdującego się w budynku wielorodzinnym. Mając zatem na uwadze, że w przedmiotowej sprawie interes właścicieli poszczególnych lokali chroniony jest przez wspólnotę mieszkaniową, podzielić należało stanowisko Sądu I instancji, iż ustalanie następców prawnych po zmarłym właścicielu lokalu mieszkalnego doprowadziło do niczym nieuzasadnionego niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności . Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tym samym bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z 21 marca 2018 r. II OSK 3253/17; z 10 października 2018 r. II OSK 721/18; z 8 lipca 2015 r. I OSK 237/15 oraz z 7 lipca 2021 r., II OSK 3142/20, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że za uznaniem, iż bezczynność Starosty miała w niniejszej sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przemawia przede wszystkim długotrwały okres w jakim nie zostało zakończone postępowanie. Starosta nie podjął niezbędnych działań zmierzających do zweryfikowania interesu prawnego indywidulanych właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. S. [...] w Ł., w tym zmarłego W.G., ignorując jednocześnie stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w postanowieniu z [...] maja 2022 r. uchylającym postanowienie Starosty z [...] marca 2022 r. o zawieszeniu postępowania, a następnie w postanowieniu z dnia [...] września 2022 r. uwzględniającym ponaglenie skarżącego. Starosta nie załatwił też sprawy w terminie wyznaczonym przez Wojewodę ww. postanowieniu z dnia [...] września 2022 r. Wszystkie te okoliczności stanowiły wystarczająca podstawę do stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. M.J. w toku postępowania kasacyjnego nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazał też aby poniósł jakiekolwiek inne koszty postępowania kasacyjnego. ----------------------- 5