II OSK 1139/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 569/16 w sprawie ze skargi Z.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 10 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Z.M. (dalej: skarżący) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] lutego 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy I. z [...] października 2015 r. w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd I instancji zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania (pkt II wyroku). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 30 kwietnia 2010 r. T.S. i W.K. (dalej: inwestorzy) zwrócili się do Wójta Gminy I. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku usługowego dla potrzeb montażu i konserwacji agregatów chłodniczych do naczep i samochodów chłodni wraz z częścią biurowo-socjalną oraz niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, na wskazanych we wniosku działkach w miejscowościach O. i K. Zgodnie z § 3 ust 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. 2004 r. Nr 257, poz. 2573) planowane przedsięwzięcie kwalifikuje się jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji przedstawił przebieg postępowania administracyjnego. Wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2012 r. Wójt Gminy I. stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 i ust. 4, art. 84 ust. 1 i 2, art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.; dalej: ustawa środowiskowa). Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzji i decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej, w przypadku przedsięwzięcia wykraczającego poza obszar jednej gminy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami, prezydentami miast. Powołany przepis stanowi podstawę do rekonstrukcji normy kolizyjnej, rozstrzygającej o właściwości miejscowej organu w sytuacji, gdy przedsięwzięcie, w odniesieniu do którego ma zostać wydana decyzja środowiskowa ma być realizowane na terenie wchodzącym w obszar właściwości minimum dwóch organów właściwych rzeczowo do wydania takiego rozstrzygnięcia. Zasadnicze znaczenie w takiej sytuacji ma ustalenie, na obszarze właściwości którego z organów (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) znajduje się "największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie". W ocenie Sądu I instancji, analiza akt sprawy uzasadnia wniosek, że zagadnienie to nie zostało przez organy rozważone w sposób prawidłowy. Inwestorzy skierowali wniosek do Wójta Gminy I., uznając ten organ za właściwy. Wójt Gminy I. był zobowiązany przeanalizować wszystkie okoliczności istotne dla określenia swojej właściwości miejscowej. W aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających takie ustalenia. W uzasadnieniu decyzji z 27 października 2015 r. znajduje się jedynie krótki fragment, z którego wynika, że "powierzchnia realizacji przedsięwzięcia determinuje właściwość miejscową Wójta Gminy I. jako organu prowadzącego postępowanie". Zdaniem Sądu I instancji, jest to stwierdzenie przedwczesne i niepoparte należytymi ustaleniami. Z załączonej do wniosku karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że przedsięwzięcie ma być realizowane na działkach nr [...]/2 o pow. 0,1600 ha, nr [...]/2 o pow. 0,1228 ha i nr [...]/1 o pow. 0,1759 ha. Działka nr [...]/2 położona jest w obrębie O., ewidencja I., a więc w obszarze właściwości Wójta Gminy I.. Działki nr [...]/2 i [...]/1 położone są natomiast w obrębie [...], ewidencja S. [...], a więc w obszarze właściwości Burmistrza S. [...]. Powierzchnia działki [...]/2 wynosi 0,1600 ha, a łączna powierzchnia działek [...]/2 i [...]/1 wynosi 0,2987 ha. Wynika z tego, że działki zlokalizowane w obszarze właściwości Burmistrza S. [...] mają większą powierzchnię od działki [...]/2 znajdującej się w obszarze właściwości Wójta Gminy I.. Potwierdzeniem tej oceny jest graficzne wskazanie lokalizacji przedsięwzięcia przez inwestorów, z którego wynika, że większa część przedsięwzięcia znajduje się na terenie Gminy S. (k. 49, 53, 54, 161, 165, 166). Sąd I instancji wskazał, że prawdopodobnie wnioskodawcy oparli się na parametrach wskazanych w karcie informacyjnej jako "Powierzchnia terenu pod inwestycję", z której wynika, że na działce nr [...]/2 będzie znajdowało się 0,1500 ha inwestycji, a na działkach [...]/2 i [...]/1 0,1450 ha inwestycji. Do kwestii tej jednak organy się nie ustosunkowały i nie poddały jej ocenie. Zdaniem Sądu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, że użyte w art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej sformułowanie "największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie" może odnosić się do części działki ewidencyjnej. Oznaczałoby to bowiem konieczność weryfikacji powierzchni terenu wskazanego we wniosku, jako obrysu poszczególnych elementów przedsięwzięcia oraz lokowanie ich w graniach poszczególnych działek. Dopiero tak poczynione ustalenia stwarzałyby możliwość określenia, na której działce lub działkach znajduje się największa część przedsięwzięcia wyznaczona obrysem konturów jej elementów i w konsekwencji, który organ jest właściwy w sprawie. Na etapie uzyskania decyzji środowiskowej definitywne określenie topografii przedsięwzięcia na działkach jest niemożliwe. Kwestia ta zostanie przesądzona dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, bowiem dopiero na tym etapie przedsięwzięcie uzyska "ostateczny kształt architektoniczny". Przez "teren, na którym ma być zrealizowane przedsięwzięcie" należy rozumieć całe działki ewidencyjne, a nie wyłącznie tę ich część, która obejmuje obrys elementów przyszłego (hipotetycznego) przedsięwzięcia. Inwestorzy opisując lokalizację przedsięwzięcia wskazali wyłącznie działki nr [...]/2, [...]/2 i [...]/1. Lokalizując inwestycję na mapie zasadniczej (zał. nr 1 do karty informacyjnej, k. 18 i 124) zakreślono natomiast obszar z wyłączeniem części działek [...]/2 i [...]/1. Kwestia ta nie została przez organy oceniona, nie zweryfikowano także, czy wskazany w ten sposób obszar faktycznie dowodzi właściwości miejscowej Wójta Gminy I.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący w części dotyczącej punktu I. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił błędną wykładnię art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej oraz art. 21 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że największa część terenu, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie odnosi się do całej działki ewidencyjnej a nie części działki ewidencyjnej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez dokonanie "błędnej oceny ich przestrzegania w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego". W związku z powyższymi zarzutami kasacyjnymi skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej, z powodu jego błędnej wykładni zastosowanej przez Sąd I instancji jak i art. 21 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że przepis art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej jednoznacznie stanowi o właściwości miejscowej organu orzekającego w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach także dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jest to w przypadku przedsięwzięcia wykraczającego poza obszar jednej gminy, wójt (burmistrz), na którego obszarze właściwości miejscowej jest największa część terenu, na którym ma być wykonane dane przedsięwzięcie i w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami. Także dyspozycja art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach, które dotyczą nieruchomości według jej położenia. Natomiast jeżeli jest położona na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, to orzekanie należy do organu, na obszarze którego jest większa część danej nieruchomości. W tej sprawie z ustaleń faktycznych dokonanych przez właściwe organy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i w związku z art. 107 § 1 k.p.a., których to jednak przepisów sąd administracyjny nie stosuje tylko kontroluje ich zastosowanie, wynika, że kontrola Sądu I instancji jest prawidłowa. Należy bowiem podkreślić, że inwestorzy w tej sprawie złożyli wniosek dotyczący wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do Wójta Gminy I., uznając, że jest to właściwy miejscowo organ. Oznacza to, że ten organ był zobowiązany w pierwszej kolejności poddać analizie i ocenie swoją właściwość miejscową do załatwienia tej sprawy. Natomiast w aktach administracyjnych sprawy brak jest dowodów potwierdzających badanie tej kluczowej kwestii. Tylko w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2015 r. jest krótkie stwierdzenie w tej kwestii (karta nr 523). Wynika z niego, że "powierzchnia realizacji przedsięwzięcia determinuje właściwość miejscową Wójta Gminy I. jako organu prowadzącego postępowanie". Dlatego też należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że jest to stwierdzenie przedwczesne ponieważ nie jest oparte na wystarczających ustaleniach faktycznych. W szczególności z dołączonej do wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji środowiskowej karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że przedsięwzięcie będzie wykonywane na działkach nr [...]/2 o pow. 0,1600 ha, nr [...]/2 o pow. 0,1228 ha i nr [...]/1 o pow. 0,1759 ha. Ponadto działka nr [...]/2 usytuowana jest w obrębie O. ewidencja I., czyli w obszarze właściwości miejscowej Wójta Gminy I. to już działki nr [...]/2 i [...]/1 są zlokalizowane w obrębie K., ewidencja S. [...], a więc w obszarze właściwości Burmistrza S. [...]. Z kolei powierzchnia działki nr [...]/2 wynosi 0,1600 ha, a łączna powierzchnia działek nr [...]/2 i [...]/1 wynoszą 0,2987 ha. Oznacza to, że działki położone w obszarze właściwości Burmistrza S. [...] posiadają większą powierzchnię od działki nr [...]/2 będącej w obszarze właściwości Wójta Gminy I.. Ponadto znajduje to także potwierdzenie w graficznym określeniu lokalizacji przedsięwzięcia podanym przez inwestorów, ponieważ wynika z niego, że większa część przedsięwzięcia znajduje się na obszarze Gminy S. (karty nr 49, 53, 54, 161, 165, 166 karty informacyjnej). Stąd konieczne jest ustalenie tej okoliczności faktycznej czy inwestorzy we wniosku nie podali parametrów określonych w karcie informacyjnej jako "Powierzchnia terenu pod inwestycję". W takim przypadku na działce nr [...]/2 będzie zlokalizowane 0,1500 ha przedsięwzięcia, a na działkach [...]/2 i [...]/1, tylko 0,1450 ha. Jednak tej okoliczności faktycznej właściwe organy nie poddały analizie i ocenie. Po drugie, należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zawarte w art. 75 ust. 4 ustawy środowiskowej określenie "największa część terenu, na którym ma być realizowane to przedsięwzięcie" może odnosić się do części działki ewidencyjnej. W takim bowiem przypadku niezbędna byłaby jednak weryfikacja powierzchni terenu określonego we wniosku inwestorów w zakresie obrysu poszczególnych elementów danego przedsięwzięcia jak i lokalizacji w ramach granic poszczególnych działek. Jest to bowiem konieczne dla jednoznacznego ustalenia, na której działce lub działkach będzie zlokalizowana największa część przedmiotowego przedsięwzięcia. Ponadto należy brać pod uwagę, że jest to dopiero etap wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie etap pozwolenia na budowę, w którym będzie już konieczne precyzyjne ustalenie powierzchni, na którym będzie realizowane dane przedsięwzięcie. Po trzecie, należy zaznaczyć, że obszar, na którym ma być zrealizowane dane przedsięwzięcie obejmuje w świetle art. 46 k.c. nieruchomości, którymi są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Oznacza to, że odrębny przedmiot własności stanowi tylko nieruchomość, która jest działką ewidencyjną, a nie może to być tylko jej część, która obejmuje obrys elementów planowanego przedsięwzięcia. Ponadto inwestorzy określając powierzchnię przedsięwzięcia podali tylko działki nr [...]/2, [...]/2 i [...]/1. Natomiast lokalizacja przedsięwzięcia na mapie zasadniczej (załącznik nr 1 do karty informacyjnej, karty nr 18 i 124) obejmuje już obszar z wyłączeniem części działek nr [...]/2 i [...]/1. Powyższa kwestia nie została także wyjaśniona przez właściwe organy chociaż jest to również konieczne dla oceny prawidłowego ustalenia właściwości miejscowej Wójta Gminy I. dla załatwienia tej sprawy w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji danego przedsięwzięcia. Należy także podkreślić, że Sąd I instancji prawidłowo orzekał w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a., przy czym powyższe przepisy w ogóle nie zostały nawet powołane w skardze kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.