II OSK 1136/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 624/21 w sprawie ze skargi C. K., J. P., B. P., M. P., A. B., M. B., L. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 20 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz uczestników postępowania: C. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, B. P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, M. P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, A. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych oraz na rzecz L. K. i M. K. solidarnie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 624/21, po rozpoznaniu skargi C. K., J. P., B. P., M. P., A. B., M. B., L. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 20 września 2013 r., nr [...], w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego – w punkcie 1) stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek: M. P. nr ew. [...], C. K. nr ew. [...], C., M. i L. K. – następców prawnych W. K. nr ew. [...], A. B. nr ew. [...], B. P. nr ew. [...]; w punkcie 2) umorzył postępowanie w części dotyczącej działek: C. K. nr ew. [...], M. K. nr ew. [...], L. K. nr ew. [...], B. P. nr ew. [...] oraz umarza postępowanie w części dotyczącej działek nr ew. [...]; w punkcie 3) w pozostałym zakresie oddalił skargę. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Gminy M. w dniu 20 września 2013 r. podjęła ww. uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy M. Skargę na tę uchwałę, wniosły dwie grupy skarżących: I) B. F., J. F., A. R., K. R., J., G., A. P., M. R., Z. R., M. L., E. L., J. N., P. N., E. Ś., A. W., M. D., M. J., M. J., D. K., B. G.-K., G. F., K. F., R. K., J. S. (dalej jako: I grupa skarżących); II) M. B., M. B., A. B., E. K., C. K., W. K., M. M., B. M., B. P., J. P. i M. P. (dalej: II grupa skarżących). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 1417/14, oddalił skargę II grupy skarżących i odrzucił skargę I grupy skarżących. Powyższy wyrok został uchylony na mocy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 65/17, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Zdaniem NSA, Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał skargi w zakresie zasadności przeznaczenia gruntów skarżących pod zalesienie w kontekście kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy opisanego w tomie II Studium. Nie rozstrzygnięto również kwestii dotyczących braku podstaw do przekształcenia części działek skarżących na działki rekreacyjne. Wskazano też na brak odniesienia się do przekroczenia uprawnień w zakresie władztwa planistycznego gminy poprzez naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.) - dalej: "u.p.z.p.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając sprawę ponownie, wyrokiem z dnia 21 października 2019 r., sygn. akt: II SA/Gl 316/19 stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej działek: C. K. ([...]), M. K. ([...]), L. K. ([...]), B. P. ([...]), J. P. ([...]), M. P. ([...]) oraz A. B. i M. B. ([...]) – wszystkich należących do II grupy skarżących, wydana została z naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła zarówno I jak i II grupa skarżących oraz organ gminy. Wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1907/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia z 21 października 2019 r., sygn. akt: II SA/Gl 316/19 w części dotyczącej skarg C. K.; J. P., B. P.; M. P.; A. B.; M. B., L. K., M. K., C. K. - następców prawnych W. K., przekazując w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, jednocześnie oddalając skargę kasacyjną I grupy skarżących i gminy. W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał przede wszystkim, że wymienione w skardze kasacyjnej II grupy skarżących działki zmieniły w Studium przeznaczenie na tereny oznaczone symbolem "L" - przeznaczone pod zalesienie. Ponadto w skardze kasacyjnej zasadnie zakwestionowano orzeczenie w odniesieniu do skarżących C. K., M. K., L. K. oraz B. P., co do działek nr [...], których przeznaczenia skarżący w ogóle nie kwestionowali. NSA uznał, że przeznaczenie części działek skarżących pod zalesienie stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego, skoro w Studium nie ma ukierunkowania na zwiększenie ilości terenów leśnych. Jednocześnie podniósł, że uznanie w Studium wsi za obszar rekreacyjno-uzdrowiskowy nie uzasadnia przekształcenia wszystkich działek na terenie wsi na działki rekreacyjne. Uznanie, że wieś L. to obszar "rekreacyjno- uzdrowiskowy" nie oznacza, że w świetle art. 10 ust. 1 u.p.z.p. istnieje imperatyw przekształcania nieruchomości rolnych na przeznaczone pod zabudowę, czy na działki letniskowe. Ani analiza położenia działek należących do skarżących, ani dostęp do infrastruktury technicznej i drogi publicznej nie oznacza nakazu przekształcenia spornych działek na letniskowe. W tym zakresie gmina nie naruszyła przysługującego jej władztwa planistycznego, nie przeznaczając działek pod zabudowę. Brak dopuszczenia przekształcenia nieruchomości rolnej na nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową, czy rekreacyjną w żaden sposób nie stanowi pogorszenia sytuacji właścicieli nieruchomości rolnych. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego może dążyć do zachowania dotychczasowych terenów rolnych jako wyłączonych z zabudowy. NSA wskazał, że w odniesieniu do II grupy skarżących konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez prawidłowe zidentyfikowanie działek skarżących i ocenę, które z nich zmieniły przeznaczenie z rolnych na pod zalesienie, ponieważ w tym zakresie ustalenia Studium naruszają prawo, natomiast w odniesieniu do odmowy zmiany przeznaczenia działek rolnych na działki rekreacyjne, do naruszenia prawa nie doszło. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji wskazał, że aktualny na obecnym etapie postępowania zakres rozpoznania sprawy został określony w pkt 2 cytowanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym uchylono wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r. w zakresie skargi wymienionych wyżej osób i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wobec tego zakres rozpoznania sprawy jest wyznaczony zakresem skargi kasacyjnej, wniesionej przez skarżących wymienionych w pkt 2 wyroku NSA. W ramach wykonania powyższych wskazań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zwrócił się do skarżących o przedłożenie wykazu nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Wykaz ten został złożony pismem z dnia 13 września 2021 r. Spośród działek wymienionych w tym piśmie, zostały objęte zakresem rozpoznania sprawy przez Sąd te działki, które były objęte skargą kasacyjną od wyroku WSA z dnia 21 października 2019 r., a w konsekwencji, których dotyczył wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. Sąd meriti podkreślił, że zgodnie z wymienionym wyżej wyrokiem NSA "konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez prawidłowe zidentyfikowanie działek skarżących i ocenę, które z nich zmieniły przeznaczenie z rolnych na pod zalesienie, ponieważ w tym zakresie ustalenia Studium naruszają prawo, natomiast w odniesieniu do odmowy przekształcenia działek rolnych na działki rekreacyjne do naruszenia prawa nie doszło". W związku z przytoczonymi wskazaniami, Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek: M. P. nr ew. [...], C. K. nr ew. [...], C., M. i L. K. – następców prawnych W. K. nr ew. [...], A. B. nr ew. [...], B. P. nr ew. [...]. Według bowiem ustaleń dokonanych w sprawie, w przypadku tych działek zmienione zostało ich przeznaczenie w zaskarżonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w sposób, który został wskazany niżej. Z tego powodu doszło do naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.z.p., co – zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. - stanowiło podstawę uwzględnienia skargi w tej części. Dalej Sąd Wojewódzki wskazał, że w planie zagospodarowania przestrzennego z 2008 r. przeznaczenie działek B. P. nr ew. [...], zostało określone jako "tereny rolnicze", a działki nr [...] jako "tereny ciągów i powiązań ekologicznych/wód otwartych i ich obrzeży, łąk i pastwisk", zaś działki nr [...] w około 2/3 części jako "tereny rolnicze", a w około 1/3 jako "tereny lasów". W zaskarżonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nieruchomości te zmieniły przeznaczenie na "tereny lasów". Przeznaczenie działek M. P. nr ew. [...], w planie zagospodarowania przestrzennego z 2008 r. zostało określone jako "tereny zieleni niskiej i wysokiej", a w zaskarżonej uchwale jako "tereny lasów". Poprzednie przeznaczenie działki C. K. nr ew. [...], to "tereny ciągów i powiązań ekologicznych/wód otwartych i ich obrzeży, łąk i pastwisk", a przeznaczenie w kwestionowanym studium to "tereny lasów". Natomiast przeznaczenie działki C., M. i L. K. – następców prawnych W. K. - nr ew. [...], w planie zagospodarowania przestrzennego z 2008 r. to "tereny lasów/przeznaczone do zalesienia", a w zaskarżonym studium "tereny zieleni urządzonej". Poprzednie przeznaczenie działek A. B. nr ew. [...] to "tereny ciągów i powiązań ekologicznych/wód otwartych i ich obrzeży, łąk i pastwisk", a w kwestionowanym studium "tereny lasów", zaś przeznaczenie działek nr ew. [...], w planie zagospodarowania z 2008 r. to "tereny zieleni niskiej i wysokiej", a w zaskarżonym studium "tereny lasów". Jak wskazał Sąd pierwszej instancji uwzględnienie skargi dotyczyło zatem nie tylko tych działek, które zmieniły przeznaczenie określone jako "tereny rolnicze" na przeznaczenie oznaczone jako "tereny lasów", ale także tych nieruchomości, które w planie z 2008 r. miały przeznaczenie: "tereny ciągów i powiązań ekologicznych/wód otwartych i ich obrzeży, łąk i pastwisk" oraz "tereny zieleni niskiej i wysokiej" i ich przeznaczenie zostało w zaskarżonym studium zmienione na "tereny lasów". W tym zakresie Sąd meriti uwzględnił bowiem argumentację skarżących sprowadzającą się do tego, że przy poprzednim przeznaczeniu istniała możliwość wykorzystania również tych działek na cele rolne. Jednocześnie - pozostawienie dotychczasowego przeznaczenia tych działek, jako "terenów ciągów i powiązań ekologicznych/wód otwartych i ich obrzeży, łąk i pastwisk" oraz "terenów zieleni niskiej i wysokiej" – nie jest sprzeczne ze wskazanym przez organ celem, jakiemu miały służyć zmiany przeznaczenia gruntów, czyli koniecznością utworzenia korytarza ekologicznego. Podobnie również uwzględnienie skargi w części dotyczącej działki nr ew. [...], która w planie zagospodarowania przestrzennego z 2008 r. była zakwalifikowana jako "tereny lasów/przeznaczone do zalesienia", a w zaskarżonym studium jako "tereny zieleni urządzonej", nie jest sprzeczne z potrzebą realizacji wskazanego wyżej celu o znaczeniu ekologicznym. Natomiast, jak wskazał Sąd Wojewódzki, umorzenie postępowania w części dotyczącej działek C. K. nr ew. [...], M. K. nr ew. [...], L. K. nr ew. [...], B. P. nr ew. [...], było konsekwencją tego, że co do tych działek nie wnieśli skargi inicjującej postępowanie sądowe, a więc – jak podniósł NSA w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. – działki te zostały błędnie wymienione w wyroku WSA z dnia 21 października 2019 r. Z uwagi zatem na uchylenie tego wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. W kwestii umorzenia postępowania w zakresie działek nr ew. [...], co do których skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 21 października 2019 r. wniosła A. B., Sąd pierwszej instancji, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez organ i skargę inicjującą postępowanie sądowe w zakresie tych działek wniosła B. M.. Skarga B. M. została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2016 r. W piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej A. B. podtrzymała skargę w tym zakresie i wskazała, że nieruchomości te, umową darowizny z 2004 i 2005 r. A. B. przekazała córce – B. B. – M., która aktem notarialnym z dnia 22 maja 2015r. własność w/w działek przeniosła na brata – M. B. Pełnomocnik skarżącej nie wykazała zatem, że A. B. stała się ponownie właścicielką tych działek przed datą odrzucenia skargi B. M. Ponadto z akt sprawy wynika, że nie zostało złożone oświadczenie dotyczące następstwa prawnego we wskazanym zakresie. Wobec tego Sąd Wojewódzki wskazał, że postępowanie toczące się w wyniku uwzględnienia przez NSA skargi kasacyjnej A. B., należało umorzyć w tej części, w której dotyczyło dwóch wymienionych wyżej działek (przeznaczenie tych działek w planie zagospodarowania przestrzennego z 2008 r. było określone jako "tereny lasów/przeznaczone do zalesienia", a w zaskarżonej uchwale jako "tereny lasów"). Natomiast umorzenie postępowania w części dotyczącej działek; nr ew. [...], i nr ew. [...] - wymienionych w skardze kasacyjnej M. P. oraz działki nr ew. [...], objętej skargą kasacyjną J. P., Sąd meriti uzasadnił cofnięciem skargi przez pełnomocnika skarżących w piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. Umorzenie zaś postępowania co do działki nr ew. [...], objętej skargą kasacyjną M. P. oraz działki nr ew. [...], wymienionej w skardze kasacyjnej A. B., wynika z cofnięcia skargi przez pełnomocnika na rozprawie w dniu 25 października 2021r., a umorzenie w części dotyczącej działki nr ew. [...] – objętej skargą kasacyjną M. P., jest konsekwencją cofnięcia skargi przez pełnomocnika na rozprawie w dniu 6 grudnia 2021 r. Postępowanie dotyczące działki nr ew. [...], będącej własnością M. B. zostało przez Sąd Wojewódzki umorzone w wyniku tego, że nie wniósł skargi kasacyjnej od wyroku WSA z dnia 21 października 2019 r., a zatem w konsekwencji uchylenia przez NSA tego wyroku w części dotyczącej wymienionego skarżącego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, postępowanie w tym zakresie należało umorzyć. Natomiast w pozostałej części, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w zakresie punktu 1, zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu: - że skoro w Studium nie ma ukierunkowania na zwiększenie ilości terenów leśnych, to przeznaczenie części działek skarżących pod zalesienie stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego, podczas gdy w przypadku zmiany przeznaczenia działek na leśne nie jest jednocześnie obligatoryjnym działanie w celu zwiększenia ilości tychże terenów, - że skoro nie istniała sprzeczność między przeznaczeniem działek, a koniecznością utworzenia korytarza ekologicznego, to nie istniały podstawy do zmiany przeznaczenia przedmiotowych działek, podczas gdy było to oczywiście uzasadnione celami ekologicznymi; - że zmiana przeznaczenia wyłącza możliwość wykorzystania przedmiotowych działek na cele rolne, podczas gdy działki te nadal mogą być wykorzystywane na prowadzenie gospodarstwa rolnego, co łącznie uzasadnia uznanie, że organy Gminy, przyjmując zaskarżoną uchwałę, nie przekroczyły przysługujących im uprawnień, zmiana przeznaczenia wymienionych działek nie spowodowała żadnych szkód po stronie ich właścicieli, ani też nie wymogła na nich zmiany sposobu użytkowania, wszystkie jej postanowienia pozostają w zgodzie z obowiązującym prawem, a żadna z przytoczonych przez Sąd okoliczności nie uzasadnia przyjęcia przekroczenia granic władztwa planistycznego. Nadto, z ostrożności procesowej, skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia sprzecznego z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, a to orzeczenie w przedmiocie wszystkich działek skarżących z grupy II, mimo że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przekazującego sprawę do ponownego rozpoznania wynika zobowiązanie podjęcia rozstrzygnięcia jedynie względem działek, których przeznaczenie zmieniło się z rolnych na leśne. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie granic przekazanej do ponownego rozpoznania sprawy i orzeczenie w przedmiocie działek, co do których rozstrzygnięcie w istocie uznane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zasądził od Rady Gminy M. na rzecz C. K. kwotę 300 zł, na rzecz B. P. kwotę 300 zł, na rzecz M. P. kwotę 300 zł, na rzecz A. B. kwotę 300 zł oraz na rzecz C. K., L. K. i M. K. solidarnie kwotę 300 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz solidarnie na rzecz C. K., B. P., M. P., A. B., L. K. i M. K. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa prawnego – gdyż w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie zawarł stosownego rozstrzygnięcia dotyczącego zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. K., L. K., M. K., B. P., J. P., M. P. i A. B. wnieśli o jej oddalenie oraz obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Nie można w tym kontekście pomijać regulacji art. 175 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którą istnieje konieczność sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika prawnego. Ustanowiony w tym przepisie przymus adwokacko-radcowski z założenia powinien gwarantować nie tylko sporządzenie skargi kasacyjnej w sposób odpowiadający wymogom ustawowym i umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne jej rozpoznanie, a w konsekwencji kontrolę zaskarżonego orzeczenia, lecz również takie skonstruowanie skargi kasacyjnej, które w ramach obowiązującego prawa uwzględnia motywy i intencje strony składającej skargę kasacyjną, w tym przyjętą przez nią strategię prowadzenia własnych spraw. Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 P.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wiążąc go w różnych konfiguracjach z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., art. 147 § 1, art. 134 § 1 i art. 190 P.p.s.a. Zarzuty te zostały skonstruowane w sposób wadliwy, a to dlatego, że Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., w pkt 1 stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek: M. P. nr ew. [...], C. K. nr ew. [...], C., M. i L. K. – następców prawnych W. K. nr ew. [...], A. B. nr ew. [...], B. P. nr ew. [...]. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. reguluje podstawę prawną stosowania środka prawnego wobec decyzji i postanowień (dopuszcza ich uchylenie jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy), nie ma natomiast zastosowania wobec aktów prawa miejscowego i wobec aktów organów jednostek samorządu terytorialnego niebędącymi aktami prawa miejscowego. Podstawę prawną do stosowania środka prawnego wobec tych aktów reguluje art. 147 § 1 P.p.s.a., który w przeciwieństwie do stosowania środka prawnego wobec niezgodnej z prawem decyzji lub postanowienia, ogranicza rodzaje stosowanych środków przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. kontrola dokonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnosząc się jednak do tak skonstruowanych zarzutów skargi należy mieć na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1 i przywołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, że zauważone uchybienie nie może bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. Zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania tego zarzutów. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych w kasacji zarzutów. Trzeba jednak zaznaczyć, że taki sposób prezentacji zarzutów ogranicza w istotnym stopniu ich skuteczność z powodu braku możliwości nałożenia samej kontroli kasacyjnej oraz jej wyniku dokonanej na określoną i wskazaną w skardze kasacyjnej argumentację, "zwalczającą" argumentację przeprowadzoną w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji. Zakres rozpoznania sprawy przez Sąd Wojewódzki zaskarżonym wyrokiem został określony w pkt 2 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1907/20, w którym uchylono wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 października 2019 r. w zakresie skargi wymienionych w sentencji osób i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Według wskazań zawartych w tym wyroku, w przedmiotowej sprawie: "konieczne było prawidłowe zidentyfikowanie nieruchomości skarżących i w tym kontekście ocena ich statusu urbanistycznego wynikającego ze studium". NSA uznał, że konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez prawidłowe zidentyfikowanie działek skarżących i ocenę, które z nich zmieniły przeznaczenie z rolnych na pod zalesienie, ponieważ w tym zakresie ustalenia Studium naruszają prawo, natomiast w odniesieniu do odmowy zmiany przeznaczenia działek rolnych na działki rekreacyjne, do naruszenia prawa nie doszło. Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że ponownie rozpoznając sprawę związany był oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania zawartymi w kasacyjnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przesądzony w tym orzeczeniu sposób rozumienia spornych zagadnień, zgodnie z art. 190 P.p.s.a., nie mógł być jednak przedmiotem odmiennej wykładni. W świetle treści art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" obejmuje zarówno prawo materialne jak i prawo procesowe i powinno być rozumiane jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa, ich wiążące odkodowanie (ustalenie jednoznacznej normy) w konkretnej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co w konsekwencji umożliwia prawidłowe ich zastosowanie przez sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (wyrok NSA z 11 lutego 2020 r., sygn. akt I GSK 2155/19, LEX nr 3034096). Zgodnie z powyższym konsekwencją uchylenie orzeczenia przez NSA i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania jest fakt, że pewne kwestie sporne w sprawie zostały już ostatecznie przesądzone. Prowadzi to do wniosku, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2023 r., sygn. akt I FSK 1004/23, LEX nr 3687975). Ratio legis unormowania art. 190 P.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. II OSK 1591/22, LEX nr 3650880). Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że nieuprawniony jest zarzut skargi naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. Jak podniesiono wyżej w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się wiążąco odnośnie kwestii przeznaczenie części działek skarżących pod zalesienie; przyjął, że takie przeznaczenie stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego, jak również przesądził, że zmiana przeznaczenia wyłącza możliwość wykorzystania przedmiotowych działek na cele rolne. Stwierdził, że przeznaczenie części działek skarżących pod zalesienie stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego, skoro w Studium nie ma ukierunkowania na zwiększenie ilości terenów leśnych. Kierując się wykładnią dokonaną przez NSA Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że uwzględnienie skargi powinno sensu largo dotyczyć nie tylko tych działek, które zmieniły przeznaczenie określone jako "tereny rolnicze" na przeznaczenie oznaczone jako "tereny lasów", ale także tych nieruchomości, które w planie miejscowym z 2008 r. miały przeznaczenie: "tereny ciągów i powiązań ekologicznych/wód otwartych i ich obrzeży, łąk i pastwisk" oraz "tereny zieleni niskiej i wysokiej" i ich przeznaczenie zostało w zaskarżonym studium zmienione na "tereny lasów". W tym zakresie, zgodnie ze stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 16 marca 2021 r., Sąd Wojewódzki uwzględnił argumentację skarżących, że przy poprzednim przeznaczeniu istniała możliwość wykorzystania również tych działek na cele rolne. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie wykazano za jego pomocą, że ponowne rozpatrzenie sprawy poprzez prawidłowe zidentyfikowanie działek skarżących i ocena, które z nich zmieniły przeznaczenie z "rolnych" na "pod zalesienie", stanowiło wyjście poza granice sprawy. Zakres podmiotowy i przedmiotowy sprawy został wyznaczony zakresem skargi kasacyjnej, wniesionej przez skarżących wymienionych w pkt 2 wyroku NSA z dnia 16 marca 2021 r. Z tych względów, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione - w oparciu o art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.