II OSK 1136/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku M. P. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Milówka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 624/21 w sprawie ze skargi C. K., J. P., B. P., M. P., A. B., M. B., L. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy Milówka z dnia 20 września 2013 r. nr XXXVI/222/2013 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

Rada Gminy Milówka 20 września 2013 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/222/2013 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka. Skargę na tę uchwałę w 2014 r. w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniosły dwie grupy skarżących: 1) B. F., J. F., A. R., K. R., J., G., A. P., M. R., Z. R., M. L., E. L., J. N., P. N., E. Ś., A. W., M. D., M. J., M. J.1, D. K., B. G., G. F., K. F., R. K., J. S. (dalej jako: I grupa skarżących), reprezentowani przez pełnomocnika – adwokata S. Ś. oraz 2) M. B., M. B.1, A. B., E. K., C. K., W. K., M. M., B. M., B. P., J. P. i M. P. (dalej: II grupa skarżących) w imieniu której skargę złożyła B. M. reprezentując ich na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/GI 1417/14, oddalił skargę II grupy skarżących i odrzucił skargę I grupy skarżących. Powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 65/17, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpoznając sprawę ponownie, wyrokiem z 21 października 2019 r., sygn. akt: II SA/Gl 316/19 stwierdził, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej działek: C. K. ([...]), M. K. ([...]), L. K. ([...]), B. P. ([...]), J. P. ([...]), M. P. ([...], [...]) oraz A. B. i M. B. ([...], [...], [...], [...]) – wszystkich należących do II grupy skarżących, wydana została z naruszeniem prawa, zaś w pozostałym zakresie oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący z obu grup oraz organ gminy. Wyrokiem z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt: II OSK 1907/20, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gliwicach z dnia z 21 października 2019 r., sygn. akt: II SA/Gl 316/19 w części dotyczącej skarg C. K.; J. P., B. P.; M. P.; A. B.; M. B., L. K., M. K., C. K. - następców prawnych W. K., przekazując w tym zakresie sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, jednocześnie oddalając skargę kasacyjną I grupy skarżących. Ponownie rozpoznając sprawę w zakresie określonym w skardze kasacyjnej skarżących wymienionych w ww. wyroku NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 6 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 624/21 w pkt 1) stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa w części dotyczącej działek: M. P. nr ew. [...], [...], [...], C. K. nr ew. [...], C., M. i L. K. – następców prawnych W. K. nr ew. [...], A. B. nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], B. P. nr ew. [...],[...],[...],[...]; w pkt 2) umorzył postępowanie w części dotyczącej działek: C. K. nr ew. [...], M. K. nr ew. [...], L. K. nr ew. [...], B. P. nr ew. [...] oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]; w pkt 3) w pozostałym zakresie oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Rada Gminy Milówka. Na etapie rozpoznania skargi kasacyjnej przez NSA M. P. złożył 12 maja 2022 r. wniosek o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania w trybie art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Gminy Milówka z 20 września 2013 r. nr XXXVI/222/2013 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Milówka (dalej Studium). Wnioskodawca uzasadniając powyższy wniosek wskazał, że 11 marca 2022 r. nabył gospodarstwo rolne od K. Z., które objęte jest zaskarżoną uchwałą. Podczas uchwalania Studium nie uwzględniono wniosku K. Z. (ówczesnego właściciela) do projektu Studium o umożliwienie budowy siedliska rolniczego w celu prowadzenia gospodarstwa rolnego w miejscowości N. na działce o numerze ewid. [...]. W procedurze odwoławczej grupa mieszkańców złożyła skargi zgodnie z K.p.a. Wyrokiem z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 1417/14 WSA w Gliwicach oddalił i odrzucił skargi mieszkańców gminy o stwierdzenie nieważności Studium w całości. Wyrok ten zaskarżono skargą kasacyjną do NSA, który w dniu 26 lutego 2019 r. wyrokiem o sygn. akt II OSK 65/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania. WSA w Gliwicach 6 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 624/21 wydał wyrok od którego wniesiono środek zaskarżenia. Wnioskujący wskazuje, że jako właściciel posiada interes prawny a uczestnictwo w procesie umożliwi mu ochronę własnego interesu prawnego w myśl art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z powyższym zgłasza on swój udział w rozpatrywanym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Do wniosku dołączono wydruk z KW potwierdzający prawo własności do działki nr ewid [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis, który powołuje wnioskodawca jako podstawę swego wniosku o dopuszczenie go do udziału w niniejszym postępowaniu sądowym tj. art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", odnosi się do takich przypadków w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, a więc postępowaniem o charakterze jurysdykcyjnym uregulowanym przez normy prawa procesowego (np. Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynację podatkową). W rozpatrywanej sprawie dotyczącej uchwały w przedmiocie uchwalenia studium zagospodarowania przestrzennego tryb postępowania nie jest określony przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ustawą z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest to załatwienie sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Odrębność tego postępowania dotyczy samego podjęcia uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak też wniesienia do sądu administracyjnego skargi na taką uchwałę na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Na etapie postępowania sądowego, udział w charakterze uczestnika postępowania sądowego, jakie toczy się w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, może zgłosić podmiot, który wykaże, iż przed wystąpieniem z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w sprawie, jaka toczy się przed sądem, spełnił wymagania określone w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a jej rozstrzygnięcie dotyczy wprost jego interesu prawnego. Poszerzenie przyjętego układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron danego postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna (zob. postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OZ 353/16). Chodzi więc o pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim tego słowa znaczeniu, odwołującego się do przyjętej w polskim systemie prawa regulacji opartej na k.p.a. lub w ordynacji podatkowej. W świetle powyższych rozważań należy uznać, iż art. 33 § 2 P.p.s.a. nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych z innego rodzaju skarg, poza skargami na decyzje administracyjne i postanowienia podejmowane w postępowaniu administracyjnym. Przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego w przedmiocie uchwalenia studium kierunków i zagospodarowania przestrzennego, wszczętego przez inny podmiot, tylko dlatego, że osoba ta uważa, iż wynik tego postępowania może dotyczyć jej interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 33 § 2 P.p.s.a. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą (zarządzeniem, aktem prawa miejscowego) organu samorządu z zakresu administracji publicznej, przewidziana jest inna droga ochrony: bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały. Jeżeli ktoś, tak jak wnioskodawca, powołuje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym na swój interes prawny, to winien skorzystać z przewidzianej w art. 101 u.s.g. drogi ochrony interesu prawnego naruszonego uchwałą z zakresu administracji publicznej. Legitymację skargową określa art. 101 ust. 1 u.s.g., który przewiduje, że skargę na uchwałę organu gminy może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały przez tą uchwałę naruszone. Podstawą tej legitymacji nie jest zatem samo tylko istnienie interesu prawnego po stronie podmiotu skarżącego, ale jednocześnie fakt jego naruszenia. Skoro u.s.g. przewiduje inny (węższy) wymiar legitymacji skargowej przy skargach na uchwały organów gmin, nie można wobec osób składających wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym taka skargą stosować innej miary niż wobec skarżącego i uznawać, że dla uczestnictwa w postępowaniu sądowym wystarczy samo wylegitymowanie się interesem prawnym bez wskazania na jego naruszenie. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie uchwalenia studium oznacza bowiem, że tylko skarżący, który spełnił warunek formalny w postaci wystąpienia do rady gminy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być, oprócz organu, uczestnikiem postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Przyjęcie tej różnej miary mogłoby doprowadzić do omijania rygorów art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osoby, które nie mogąc złożyć skargi ze względu na brak przesłanki naruszenia ich interesu prawnego, uchybienia terminu do wniesienia skargi itp. domagałyby się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, gdyż wystarczałoby im tylko samo istnienie po ich stronie interesu prawnego powiązanego z wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. Tymczasem status wszystkich uczestników postępowania powinien być równy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wykazanie we wniosku o dopuszczenie posiadania prawa własności do działki na terenie objętym zaskarżoną uchwałą nie jest wystarczające do przyznania wnioskodawcy statusu uczestnika postępowania. Powinien on wykazać, że interes prawny (własność) został naruszony zaskarżoną uchwałą a tego nie uczynił. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 101 u.s.g. nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Ponadto ocena studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu który wniósł skargę. Wynika z powyższego, że sprawy ze skarg na uchwały rad gmin w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są szczególnym rodzajem spraw, w których możliwość dopuszczenia uczestników do udziału w postępowaniu sądowym jest znacznie ograniczona. Skarga na uchwałę w przedmiocie studium wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter indywidualny co oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada czy naruszenie tego interesu nastąpiło z naruszeniem prawa, ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę (najczęściej właściciela konkretnej nieruchomości). Zakres dopuszczalnej kontroli sądu determinuje również możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu podmiotów innych niż skarżący i organ. Wymaga wskazania, że skarżący w niniejszej sprawie wywodzą swój interes prawny właśnie z prawa własności nieruchomości, objętych zakresem studium. Ocena przedmiotowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest zatem pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. Mając zatem na uwadze, że w niniejszej sprawie zaskarżona uchwała nie została podjęta po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również zakres jej kontroli dokonywany przez sąd administracyjny, należy uznać, że art. 33 § 2 P.p.s.a. nie daje podstaw do dopuszczenia wnioskodawcy jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym ze skargi C. K., J. P., B. P., M. P., A. B., M. B., L. K. i M. K. na uchwałę Rady Gminy Milówka z dnia 20 września 2013 r. nr XXXVI/222/2013 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W realiach sprawy zakres podmiotów, których skarga zostanie poddana kontroli NSA jest jeszcze bardziej ograniczona bowiem w wyniku zapadłych już wcześniej wyroków aktualnie NSA będzie jedynie kontrolował wyrok WSA w Gliwicach z 6 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 624/21, który odnosił się wyłącznie do skargi C. K.; J. P., B. P.; M. P.; A. B.; M. B., L. K., M. K., C. K. - następców prawnych W. K. stosownie do wyroku NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1907/20. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.