II OSK 1133/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Mirosław Gdesz (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1025/22 w sprawie ze skargi D.S. i K.G. na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 21 czerwca 2022 r. nr DNS-I.5140.1.2022.AF.3 w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych karty ewidencyjnej budynku willi Z. w M. 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od D.S. i K.G. solidarnie na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 7 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 1025/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.S. i K.G. (dalej skarżące) na czynność Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z 21 czerwca 2022 r. nr DNS-I.5140.1.2022.AF.3 w przedmiocie włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych karty ewidencyjnej budynku willi Z. w M., stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji uznał skargę za zasadną. Wskazał, że choć włączenie obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest czynnością materialno-techniczną, nieuregulowaną w Kodeksie postępowania administracyjnego, to nie oznacza to dowolności w działaniu organu. Podkreślono, że taka ingerencja w prawo własności wymaga, aby organ w sposób niebudzący wątpliwości wykazał, iż obiekt posiada cechy zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2022 r. poz. 840, dalej uozoz). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ nie sprostał temu obowiązkowi. Zgromadzony materiał, w tym protokół oględzin i karta ewidencyjna, został uznany za niewystarczający do jednoznacznego stwierdzenia wartości historycznej i artystycznej budynku. Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ oparł się na ogólnikowych stwierdzeniach i nie odniósł się w sposób merytoryczny do faktu dokonanych w budynku modernizacji, które mogły mieć wpływ na jego autentyzm. W konsekwencji uznano, że czynność organu nie została należycie uzasadniona, co narusza podstawowe zasady postępowania i uniemożliwia sądową kontrolę jej legalności. 2. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 uozoz w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych i wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz.U. Nr 113, poz. 661) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w karcie ewidencyjnej zabytku Wojewódzki Konserwator Zabytków ma obowiązek wykazania, jakie elementy konstrukcyjne uzasadniają wpis obiektu na listę zabytków oraz określenie powodów uznania wartości historycznej, artystycznej bądź naukowej, uzasadniającej wpis do rejestru zabytków, co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 150 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej Ppsa) poprzez stwierdzenie bezskuteczności włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków nieruchomych ww. budynku; 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 131 § 1 Ppsa w zw. z art. 146 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, w związku z dowolną, a nie swobodną oceną materiału dowodowego, w tym niedostatecznym rozpatrzeniem materiału dowodowego, co skutkowało uznaniem, że nie została udowodniona zasadność wpisania nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków; b) art. 90 § 1 Ppsa w związku z rozpoznaniem sprawy na posiedzeniu niejawnym, w momencie gdy zasadą jest rozpatrywanie spraw na posiedzeniach jawnych z udziałem stron, co doprowadziło do braku możliwości wykazania przesłanek wpisania nieruchomości do wojewódzkiej ewidencji zabytków. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, albowiem zawiera usprawiedliwione podstawy. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził nieważności postępowania. 3.3. Istota sporu w kontrolowanej sprawie koncentruje się na ocenie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności czynności materialno-technicznej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, polegającej na włączeniu karty ewidencyjnej budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma prawidłowa wykładnia przepisów określających charakter prawny tej ewidencji oraz wynikające z niej standardy działania organu i zakresu kontroli sądowej. Sąd Wojewódzki, uwzględniając skargę, dokonał błędnej interpretacji tych norm, stawiając organowi ochrony zabytków wymagania proceduralne właściwe dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co w przypadku tej formy ochrony nie znajduje uzasadnienia. 3.4. Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 ust. 2 uozoz w zw. z § 10 ww. rozporządzenia. Sąd Wojewódzki, dokonując kontroli zaskarżonej czynności zastosował kryteria właściwe dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, podczas gdy włączenie karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków jest czynnością materialno-techniczną, która nie jest poprzedzona sformalizowanym postępowaniem dowodowym w rozumieniu Kpa. Wojewódzka ewidencja zabytków stanowi instrument ochrony o charakterze wstępnym i ewidencyjnym, a nie formę ochrony o charakterze konstytutywnym, jak wpis do rejestru zabytków. Jest to zbiór informacji o obiektach, które w ocenie wyspecjalizowanego organu posiadają cechy zabytku, o których mowa w art. 3 pkt 1 uozoz. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola sądowa takiej czynności polega na zbadaniu czy działanie organu nie było arbitralne. Włączenie karty do ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ochroną ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (zob. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 1554/24). Sąd I instancji wymagając od organu "jednoznacznego stwierdzenia wartości" oraz szczegółowego odniesienia się do modernizacji na poziomie właściwym dla decyzji administracyjnej, naruszył istotę i charakter prawny tej formy ochrony. 3.5. Jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ, jego działanie opierało się na posiadanej wiedzy fachowej, dostępnych materiałach historycznych oraz przeprowadzonych oględzinach. Włączenie karty do ewidencji było wyrazem specjalistycznej oceny, która w niniejszej sprawie nie nosiła znamion dowolności. Organ w sposób wystarczający wskazał na wartości zabytkowe willi Z., które uzasadniały objęcie jej ochroną ewidencyjną. Wartość historyczna obiektu wynika z jego ścisłego powiązania z rozwojem M. jako uzdrowiska na początku XX wieku. Willa jest materialnym świadectwem kultury i architektury tego okresu, dokumentując charakterystyczny dla kurortów styl budownictwa pensjonatowego. Jest jednym z reliktów historycznego zespołu architektury uzdrowiskowej, który stanowi o tożsamości kulturowej miasta. Wartość artystyczna willi Z. przejawia się w zachowanej, mimo przekształceń, pierwotnej kompozycji bryły, jej proporcjach oraz charakterystycznych elementach architektonicznych. Należą do nich m.in. drewniane detale snycerskie, zdobione werandy, ganki i facjaty, a także oryginalny układ i forma stolarki okiennej i drzwiowej. Elementy te, typowe dla tzw. stylu szwajcarskiego lub dworkowego, adaptowanego na potrzeby budownictwa letniskowego, decydują o jej indywidualnym charakterze i walorach estetycznych. Te właśnie cechy architektoniczne zostały wskazane przez organ w zgromadzonym materiale, co świadczy o tym, że jego działanie nie było dowolne, lecz oparte na racjonalnych przesłankach. Czynność organu była przejawem polityki ochrony historycznego zespołu architektury uzdrowiskowej, który stanowi o tożsamości kulturowej M. Argument Sądu I instancji, że organ nie odniósł się merytorycznie do dokonanych modernizacji, jest chybiony w świetle art. 6 ust. 1 uozoz, który stanowi, że zabytek podlega ochronie "bez względu na stan zachowania". Późniejsze przekształcenia, o ile nie prowadzą do całkowitej utraty substancji zabytkowej, nie niweczą automatycznie wartości obiektu. Zadaniem organu jest właśnie ochrona tego, co autentyczne, a nie wyłączanie z ochrony obiektów, które uległy częściowym zmianom (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1471/21). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że wojewódzki konserwator zabytków jest wyspecjalizowanym organem dysponującym wykwalifikowaną kadrą, a jego ocena, o ile nie jest oczywiście dowolna, korzysta z domniemania prawidłowości. Obowiązkiem sądu nie jest zastępowanie organu w ocenie merytorycznej, lecz zbadanie, czy czynność nie została podjęta w sposób arbitralny, bez oparcia o jakąkolwiek analizę (por. wyroki NSA z: 29 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2225/18, 7 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2274/22). W niniejszej sprawie organ oparł się na oględzinach, karcie ewidencyjnej i wiedzy historycznej, co wyklucza zarzut arbitralności. 3.6. Powyższe uchybienie Sądu I instancji doprowadziło do błędnej oceny kwestii zachowania przez organ zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy przyjąć jako wartość podstawową przy wykładni art. 22 ust. 2 uozoz, że włączenie obiektu do ewidencji jest z założenia środkiem mniej inwazyjnym niż wpis do rejestru zabytków. Stanowi on kompromis pomiędzy potrzebą ochrony dziedzictwa kulturowego (art. 5 Konstytucji RP) a ochroną prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Wpis do ewidencji jest środkiem koniecznym dla zapewnienia wstępnej ochrony obiektom, które mogą być cenne, a których status nie został jeszcze formalnie potwierdzony w drodze decyzji o wpisie do rejestru. Jest to także środek proporcjonalny sensu stricto, gdyż niedogodności dla właściciela (głównie obowiązki uzgodnieniowe) są znacznie mniejsze niż w przypadku wpisu do rejestru i pozostają w rozsądnej relacji do wagi chronionego dobra publicznego. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98, ograniczenia prawa własności są dopuszczalne, o ile służą realizacji ważnego interesu publicznego i nie naruszają istoty tego prawa. Podobnie w wyroku z 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98 TK podkreślił, że własność nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom podyktowanym dobrem wspólnym. Działanie organu, polegające na wyborze łagodniejszej formy ochrony, samo w sobie świadczy o dążeniu do zachowania "sprawiedliwej równowagi" między interesem ogółu a prawami jednostki, co stanowi istotę zasady proporcjonalności, akcentowaną również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (por. wyrok ETPC w sprawie Hentrich przeciwko Francji z 22 września 1994 r., skarga nr 13616/88). Należy podkreślić, że działanie Konserwatora nie było odosobnione. Jak wynika z analizy Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M., w ewidencji tej ujęto też inne wille i pensjonaty z początku XX wieku. Sąd I instancji, podważając legalność ww. czynności z przyczyn czysto formalnych zignorował fakt, że organ zastosował środek adekwatny i proporcjonalny do zamierzonego celu, jakim była ochrona spójnego, historycznego układu urbanistycznego. 3.7. W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 22 ust. 2 uozoz w zw. z § 10 rozporządzenia okazały się zasadne, bowiem Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni norm określających charakter wojewódzkiej ewidencji zabytków i w konsekwencji zastosował niewłaściwe kryteria kontroli zaskarżonej czynności. 3.8. Za nietrafne należało natomiast uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano w jaki sposób dyspozycja ww. regulacji miałby zostać przez Sąd naruszona. Także zarzut naruszenia art. 90 § 1 Ppsa poprzez rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym okazał się bezzasadny, bowiem skarżące w skardze na przedmiotową czynność materialno-techniczną wniosły na podstawie art. 119 pkt 2 Ppsa o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Organ pomimo poinformowania go zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II z 23 września 2022 r. o złożeniu przez skarżące ww. wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W tych okolicznościach argumentacja organu nie mogła zostać uwzględniona. 3.9. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 151 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, gdyż zaskarżona czynność, wbrew ocenie Sądu I instancji, odpowiadała prawu. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.