II OSK 113/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 247/23 w sprawie ze skargi K. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 17 czerwca 1998 r. nr 27/98 w przedmiocie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w kwartale ulic: Kościuszki, Jeżyka, Średniej (dawniej Piątkowskiego) oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 5 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 247/23, oddalił skargę K. Z. (dalej także jako: skarżąca kasacyjnie) na uchwałę Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 17 czerwca 1998 r. nr 27/98 w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w kwartale ulic: Kościuszki, Jeżyka, Średniej (dawna Piątkowskiego). K. Z. wniosła skargę na uchwałę nr 27/98 Rady Miejskiej w Wągrowcu z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Wągrowca w kwartale ulic: Kościuszki, Jeżyka, Średniej (dawna Piątkowskiego) – ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pilskiego nr 19, z dnia 20 lipca 1998 r., (dalej jako: Uchwała, miejscowy plan) w części dotyczącej: 1) § 3 ust. 1 uchwały w przedmiocie podziału terenów na działki budowlane w szczególności w zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...], która została w uchwale przeznaczona pod zabudowę (w sytuacji, gdy działka ta dotychczas pełniła funkcję działki rolnej i placu zwrotnego do zawracania pojazdów przeciwpożarowych oraz działki nr [...]); 2) § 3 ust. 3 pkt 1) uchwały nr 27/98 w przedmiocie ustalenia scalenia wewnątrz jednostki [...] terenów oznaczonych na rysunku zmiany planu jako [...] + [...] +[...] - w jedną działkę budowlaną; 3) § 8 ust. 1 i 2 uchwały nr 27/98 w przedmiocie ustalenia dla terenów komunikacji w jednostce [...] oznaczonej na rysunku zmiany planu jako [...] następujących warunków przeznaczenia i zagospodarowania terenu. Oddalając powyższą skargę, sąd pierwszej instancji wskazał, że w momencie uchwalania zmiany planu miejscowego, jego postanowienia odpowiadały obowiązującym regulacjom prawnym, przy czym głównie na dzień podejmowania przedmiotowej uchwały należy rozważać ewentualne naruszenie interesu prawnego, gdyż musi się on wiązać z uchwaleniem danego aktu. Podjęcie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje też w swobodzie władztwa planistycznego, zatem następcze faktyczne sposoby zagospodarowania terenów objętych planem i wydane w jego oparciu różne decyzje administracyjne, z którymi skarżąca nie zgadza się, nie oznacza automatycznej podstawy dla sądu do stwierdzenia nieważności uchwały chociażby w części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. Z., podnosząc następujące zarzuty: 1. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 147 § 1, art. 141 ust. 4 p.p.s.a. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2a, art. 4 ust. 1 i art. 10, art. 18 ust. 2 pkt 2a, ust. 3, 4, 5, 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm.; dalej także jako: u.z.p.) poprzez oddalenie skargi i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a, bez należytego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pomimo iż w ramach naruszonego interesu prawnego skarżącej istniały podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały i to co najmniej w zaskarżonym zakresie, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wyżej wymienionych przepisów u.z.p., jak i przekroczenie władztwa planistycznego przez Radę Miejską w Wągrowcu; 2) art. 3 ust. 1, art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 2 a art. 27 ust. 1 u.z.p. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy przedstawionej w skardze i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu winien był orzekać, a także poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, zawierające niepełne przedstawienie stanu faktycznego sprawy jak i nienależyte wyjaśnienie postawy prawnej i w efekcie stwierdzenie braku podstaw do uznania nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy faktycznie zachodzą dokonane przez organy Gminy Miasta [...] naruszenia prawa, w tym przede wszystkim brak spójności zaskarżonej Uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gmina Miasta [...] (Uchwala nr [...]), będącego podstawą ustaleń planistycznych miejscowego planu oraz uchwalenia zmiany miejscowego planu w sytuacji, gdy nie było uchwalonego Studium, co zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p. stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały w całości lub w części i winno skutkować zastosowaniem przez sąd art. 147 § 1 p.p.s.a.; 3) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności organów gminy w procedurze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ustalenia przeznaczenia w działki nr [...] poprzez niedokonanie dokładnej analizy rysunku planu stanowiącego załącznik do zaskarżonej Uchwały, który ocenił pobieżnie a w szczególności sąd nie spostrzegł, że rysunek stanowiący załącznik do Uchwały nr 27/98 jest nieczytelny i nie jest możliwe odtworzenie z niego rzeczywistej szerokość działki nr [...], a także poprzez wadliwe uzasadnienie w tym zakresie zaskarżonego wyroku, zawierające niezgodne ze rzeczywistością przedstawienie stanu faktycznego sprawy. W efekcie błędne stwierdzenie, że w miejscowym planie prawidłowo uwzględniono wymaganą przepisami rozporządzenia szerokość dla drogi przeciwpożarowej oraz że postanowienia miejscowego planu są zgodne z przepisami prawa materialnego, także z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. nr 81, poz. 351 ze zm.), prowadziło braku stwierdzenia niezgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obiektywnym porządkiem prawnym i nie zastosowania przez sąd pierwszej instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. co do zaskarżonej części Uchwały. 2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego tj.: 1) art. 6 ust. 1, 18 ust. 2 pkt 2a w zw. z art. 67 ust. 1 u.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że uchwalenie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogło nastąpić pomimo braku studium przed uchwaleniem zaskarżonego miejscowego planu i że ustawowy obowiązek uchwalenia przez radę gminy studium w każdej sytuacji jawi się w dniu 1 stycznia 2000 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do wniosku, że przytoczone w przepisie art. 6 ww. ustawy cele studium, a także brzmienie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy, iż sporządzanie przez gminę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy było obligatoryjne pod rządami u.z.p. i każdorazowo winno poprzedzać ustanowienie planu miejscowego; 2) art. 4 ust.1 i art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia miejscowego planu poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie jej wyniku, że w planie miejscowym organ stanowiący ustala w zależności od potrzeb nie tylko sieć dróg publicznych, ale także inne tereny zwiane z obsługą komunikacyjną jak ulice, które nie muszą być publicznymi (a zatem także drogi wewnętrzne), podczas gdy wskazane przepisy nie przewidywały wyznaczenia w planie miejscowym dróg, które nie miały charakteru publicznych; 3) art. 25 u.z.p. w zw. z art. 18 ust 2 pkt 2a,ust. 3, 4, 5, 6 u.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd Instancji, że treść art. 25 u.z.p. nie uzasadnia tezy, że w każdym przypadku dokonanie zmian w przedstawionym do uchwalenia radzie gminy projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, muszą być ponowione czynności, w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian podczas gdy przepisy art. 25 u.z.p. i art. 18 ust. 2 pkt 2a, ust. 3, 4, 5, 6 u.z.p nie wartościowały i nie przewidywały stopniowania uchybień proceduralnych, których dopuścił się organ planistyczny przy uchwalaniu planu, zwłaszcza gdy ingerencja organu gminy w poprzednio procedowany projekt miejscowego planu miała charakter merytoryczny, tak jak to miało miejsce w realiach przedmiotowej sprawy i poprzez niedostrzeżenie w wyniku błędnej wykładni, iż nieponowienie procedury uchwalania miejscowego planu przewidzianej w art. 18 ust. 2 u.z.p. stanowiło naruszenie trybu uchwalania planu. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd pierwszej instancji, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, a ewentualnie o orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Nie sposób podzielić bowiem wszystkie wnioski przedstawione przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jednakże nie wpływa to na prawidłowość wydanego wyroku. Sąd nie przychylił się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W szczególności należy zauważyć, że zarzuty wyrażone w punkcie pierwszym, podpunkcie pierwszym i drugim skargi kasacyjnej, zostały sformułowane w sposób zbyt ogólny. Podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie jest zobowiązany podać, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wykazać wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do powołanego w skardze zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wskazać, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest wyczerpujące i pozwala na przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Ponadto dostrzec należy, że zarzuty skargi w tym zakresie częściowo zmierzają do zakwestionowania prawidłowości merytorycznego rozstrzygnięcia, co jest niedopuszczalne. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw. z art. 67 ust. 1 u.z.p., Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie podziela argumentacji wyrażonej przez Sąd pierwszej instancji w zakresie braku konieczności uchwalenia studium przed uchwaleniem miejscowego planu. Wojewódzki Sąd nieprawidłowo odwołał się do przepisów ustawy, które weszły w życie później niż data uchwalenia studium i miejscowego planu. Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. Z powołanych przepisów nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych wyłącznie poprzez drogi publiczne. Właściciele gruntów przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również wewnętrze drogi dojazdowe, a nie wyłącznie sieć dróg publicznych (por. wyrok NSA z 18 września 2024 r., sygn. II OSK 2662/21). Nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony w tej samej dacie, co studium, zatem istniała możliwość zapewnienia spójności tych aktów. W tym stanie rzeczy data uchwalenia studium, która nie jest późniejsza niż podjęcie zaskarżonej uchwały, nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nie można pominąć, że w niniejszej sprawie przedmiotem skargi był miejscowy plan – nie zaś studium. Studium zostało uchwalone tego samego dnia i dokonano analizy jego spójności z uchwałą. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 25 u.z.p., zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu. Zarzut w tym zakresie należy uznać za chybiony. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie i nie może mieć charakteru hipotetycznego. Naruszenie interesu prawnego przez treść miejscowego planu dotyczyć musi aktualnie, rzeczywiście istniejącego, a nie przyszłego interesu prawnego. W świetle powyższego Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżąca nie wykazała naruszenia interesu prawnego w zakresie dotyczącymi działki stanowiącej jej własność. Wskazany przepis § 3 ust. 1 i 3 uchwały nie dotyczy bowiem należącej do niej działki. Skarżąca nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w tej części. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 25 u.z.p., zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu. Zarzut w tym zakresie należy uznać za chybiony. Końcowo należy podkreślić, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia, a nie ocena z perspektywy późniejszych działań. W powyższym kontekście wyjaśnić należy, że składane w toku postępowania sądowoadministracyjnego liczne pisma skarżącej kasacyjnie wraz z załącznikami nie mogły być przedmiotem oceny Sądu ponieważ dotyczą również innych spraw administracyjnych prowadzonych przez skarżącą kasacyjnie. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.